新竹要喝乾淨水|飲排分離與灌排分離的漫長戰役

2021年12月18日,全國都在關注藻礁、核電等四大公投,新竹市民手上卻有第五張「喝好水」公投票, 公投主文為「您是否同意,新竹市應訂定廢污水管理自治條例,明定工業廢水,醫療廢水及其他事業廢水和污水,應以專管回收,不可排入飲用水取水口或灌溉水取水口上游?」

這次地方性公投的領銜人、台灣乾淨水行動聯盟理事長彭桂枝,來到投票所投下手中一票。他期待這次公投,能徹底解決無法安心喝水的困境:「我希望藉由自治條例的訂定,明確告訴地方及中央政府,我們無法再容忍,水質管理只處理末端的污染問題,而沒有在源頭解決這個狀況。」

公投最終以85%的同意票高票通過,新竹市政府必須依據公投主文,制訂《廢水及污水排放管理自治條例》。2022年4月15日,自治條例草案在新竹市議會三讀通過,新竹人要喝乾淨水的願望,可以實現嗎?

為何為了喝一口好水,必須走上公投之路?

故事要從大新竹地區的重要水源-頭前溪說起。在水情正常的情況下,流經新竹縣、市的頭前溪,每日提供約50萬噸的水,占新竹縣市每日自來水用量約九成。早在1983年,當時的台灣省政府就把頭前溪流域,劃為水質水量保護區。

這50萬噸自來水中,有六成經由頭前溪支流上坪溪的上坪堰,引入寶山及寶二水庫,屬於甲級水體,另外四成引自中下游的隆恩堰及湳雅取水口,屬於乙級水體。為何會有這樣的差異?乾淨水行動聯盟自2018年起,開始探查頭前溪流域,發現取水口上游的污染源,大致有幾種類型。

首先,新竹縣、市的公共污水下水道普及率,都只有20%左右,不少家庭生活污水就這樣直接排入溪流。而聯盟在田野調查過程中,注意到新竹縣竹東鎮有一座垃圾掩埋場,原本已在2006年停用封閉,但因垃圾去化困難,後來又以暫置名義重新啟用。聯盟擔憂,垃圾滲出水與為了減少蚊蠅孳生的殺蟲劑,會隨著雨水流進掩埋場下方的沙坑溪,最後匯入頭前溪。

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此外,頭前溪流域散布著水泥業、半導體業等工廠。頭前溪上游支流鹿寮坑溪旁的五華工業區,1990年代開始有半導體產業進駐,但工業區設置年代早,缺乏污水處理設施,部分廠商會把廢水排進溪流。乾淨水聯盟曾在2018年,與清華大學化學系榮譽教授凌永健合作調查,發現五華工業區排放口附近的田螺,有死亡或生長較差的現象,螺殼上也檢驗出「鎵」這種重金屬,可能來自「砷化鎵」這種半導體原料

照片提供 劉創盛

對於民間團體的疑慮,新竹縣環保局書面回覆,竹東掩埋場的滲出水,會經由污水截流溝集中到收集井處理,不會有溢流情形。五華工業區目前只剩一家《水污染防治法》列管企業會排放廢水,並且正持續改善製程、降低排放量,並且從2021年起,將五華工業區的稽查頻率,提高到每月一次,近兩年的水質檢測結果,都符合放流水標準。

然而,地方政府環保局的人力通常不充裕,新竹縣轄內屬於《水污染防治法》列管範疇的工廠有699家,稽查人力卻只有十位,如果污染狀況過於頻繁,稽查人員往往疲於奔命。

2021年11月,一家位於新竹縣鳳山溪上游支流水坑溪源頭的科技公司,發生鹽酸槽管線脫落意外,溢出的強酸讓魚隻大量死亡,而這家公司十四年來,已經有17次違反《水污染防治法》紀錄。彭桂枝認為,《水污染防治法》通常只能在污染發生後進行裁罰,人民對污染事實卻時常莫可奈何,因此藉由自治條例禁止廢水排放到取水口上游,才能徹底解決問題。

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照片提供 鍾國強

污染性工廠和垃圾掩埋場,到底能不能設在取水口上游?其實依照《自來水法》第11條,這些設施都不能設置在水質水量保護區,但《自來水法》第11條第2項又有但書:「為居民生活或地方公共建設所必要,且經主管機關核准者,不在此限。」

這項但書或許有實務上的考量,但彭桂枝認為這是一個後門:「我們希望藉由自治條例的訂定,對於這扇門要怎麼開、關,有更嚴格的規範,因為原本在《自來水法》中,到底哪些情況是屬於居民生活或公共建設所必要,並沒有寫得很清楚。」

既然取水口上游有這麼多污染源,新竹人喝的水到底安不安全?

負責新竹地區供水的自來水公司第三區管理處表示,近年的自來水水質檢測結果,各項污染物的檢測值都遠低於國家標準。但凌永健認為,重金屬在人體可能長期累積,對於健康的影響,短期內不一定看得出來。

新竹地區高科技產業發達,製程使用的化學物質種類繁多,對於水質保護也是隱憂。十多年前,在桃園、新竹交界的霄裡溪,曾發生友達、華映兩家光電業者,長期排放廢水衍生的爭議,使大眾開始關注高科技產業帶來的新興污染物。2009年,環保署才在飲用水水質標準中,增列光電業或半導體產業廢水,所含的銦、鉬。

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自來水公司第三區管理處表示,近年新竹地區自來水中的銦與鉬,檢測結果都合乎標準,但新興污染物不只這兩項,環保署每年都會針對飲用水水質標準未列管的化學物質進行評估,試圖找出有健康風險的漏網之魚。乾淨水聯盟成員鄭于育質疑,這反映出所謂「合乎標準」檢驗結果,畢竟是有限的。「而且聯盟在乎的也不只是『標準』,而是希望整體水環境的規劃能更加完善,不要把工廠這類設施設置在不合適的『區位』。」他補充。

通常一般工業廢水只要符合放流水標準,就可以合法排放,但放流水標準比灌溉水、飲用水的水質標準寬鬆許多,以晶圓及半導體製造業放流水為例,鉬的容許限值是每公升0.6毫克,比灌溉水及飲用水標準高8到60倍;砷的容許限值每公升0.5毫克,則是高了10到50倍。工業廢水排放到取水口上游,即使合乎標準,仍可能對飲用水與灌溉水帶來污染風險。

在新竹市香山區,二十年前有33公頃農田,被驗出土壤重金屬含量超標,沿著灌溉當地農田的牛埔溪支線溝渠往上游走,會發現它連接到一條道路側溝,一旁就是香山工業區,它並不是經過規劃、正式編定的工業區,而是早年就以工廠聚落形式存在,廢水並沒有統一收集處理設施,大多是各自排放到道路側溝,當初農田可能就是因為工業廢水經由側溝進入灌溉溝渠,而受到污染。

污染發生後,政府花了兩千多萬進行整治,才陸續解除列管、恢復種水稻。但污染源頭依然沒有解決。2020年底,農田水利署在此處設置了禁止引灌的告示牌,說明牛埔溪支線水質,不符灌溉標準。

當地居民曾傳居三代務農,也曾經歷過二十年前的農地污染事件,他看著告示牌無奈地說:「上面寫著若擅自引灌造成作物受重金屬污染,概由灌溉人自行負責。我實在覺得政府很不負責任,造成污染的又不是農民,希望問題可以早日改善,灌就是灌、排就是排,不要再排一些東西到灌溉溝渠裡去。」

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農田水利署新竹管理處說明,香山工業區工廠混有金屬粉塵的放流水,會間接流入牛埔溪支線,導致農田重金屬累積疑慮,2020年底已完成灌排分離措施,在牛埔溪支線末端埋設管線,將不能灌溉的水排放到下游,該渠道已無灌溉功能,現在僅作為市區排水使用。

雖然過去污染事件發生時,當時的農田水利會已鑿井抽地下水做為灌溉替代水源,但曾傳居質疑:「本來可以用的水,你們沒有保養好,現在又要耗電抽水讓農民用,不是應該要節約能源嗎?」

香山農地的命運只是縮影,反映出土地灌排不分付出的沉重代價。乾淨水聯盟雖以「要喝乾淨水」為號召,事實上也希望能透過公投、制定自治條例,徹底解決灌排不分導致的污染風險。

公投最終以85%的同意票高票通過,新竹市政府必須依據公投主文,制訂《廢水及污水排放管理自治條例》。

2022年4月15日,自治條例草案在新竹市議會審議,聯盟召開記者會表達訴求,重點包括草案中的「廢污水排放管理推動委員會」應明定開會頻次,並由市長擔任主委。彭桂枝說明,這是因為水環境的治理涉及不同局處,例如工務處管的是下水道,環保局管的是水污染,只有市長才能有效整合、協調各局處彼此合作。

自治條例在4月15日當天三讀通過,以附帶決議方式,明定委員會至少每六個月開會一次,由市長擔任主委。新竹市環保局副局長洪明仕表示,現階段首要工作是水路圖資整合,釐清取水口位置等資訊。未來新設工廠或大型住宅申請建照時,會先確認廢水去向,避免排放到取水口上游。

「至於既有的事業,如果過去有核准他排放到側溝,但在釐清水路圖資後,認為有影響飲用水或灌溉水的風險,我們就會告訴他,廢水排放許可到期時,可能就不會同意再申請展延。」洪明仕說。無法照原來方式繼續排放的事業有幾個選擇,一是納管至公共污水處理廠,或拉設排放管線至不影響灌溉水及飲用水的地區。

這樣的新措施會從哪裡開始執行呢?市政府的自治條例版本區分出「管制區域」與「管制執行區域」,前者指飲用水或灌溉水取水口上游劃定之區域,在後者的範圍內,才會禁止排放廢污水。聯盟擔心,市政府為了讓廢水有地方排放,會把管制執行區域的劃設,跟污水下水道鋪設進度綁在一起:「新竹市污水下水道普及率只有兩成左右,這可能導致部分有污染風險的地區,例如香山,要等很長的時間,才能被劃為管制執行區域。」彭桂枝說。

新竹市環保局澄清,下水道接管率並非管制執行區域劃設的唯一考量,高風險引灌用水地區、已完成灌排或飲排分離的地區也會納入參考。管制區域及管制執行區域的劃設細節,都尚未定案,將留待委員會審議。

市政府會在三個月內訂定委員會設置要點,委員會成立六個月內,提送廢污水排放管理實施計畫給委員會審議,也就是至少九個月後,才能知道新的管理措施會在何時、何地執行。洪明仕坦言,當初很多地方工業區都是合法劃設,「在我們執行單位來看,很難馬上要求他們做改變,這是歷史包袱,只能一步一步來。」

此外,自治條例也無法管轄頭前溪上游、新竹縣境內的潛在污染源。聯盟正持續推動連署,但新竹縣的公投門檻很高。飲排分離、灌排分離,是一場漫長的戰役,新竹喝好水公投讓我們有機會重新思考,過去土地利用欠缺完善規劃所遺留的問題。自治條例能不能帶來一個更乾淨的水環境,還有待時間來證明。

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