豐坪溪的未來|從世豐水力電廠案來看原住民諮商同意、生態基流量

採訪 林書帆 賴冠丞
撰稿 林書帆
攝影 賴冠丞 陳慶鍾 陳樂晞
剪輯 賴冠丞

「諮商同意是假的!世豐電力滾出去!」2022年12月21日,花蓮縣卓溪鄉山里部落與太平部落居民,來到行政院前高喊口號,抗議「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫」恐將截斷溪流、衝擊生態,更使傳統文化無以為繼。其實這個開發案,已經爭議了二十多年之久...

豐坪溪是台灣少見尚未興建堰壩,能夠自由奔流的河川。

豐坪溪,是台灣少見尚未興建堰壩、能夠自由奔流的河川,全流域年平均雨量高達3200毫米,比全台平均值高出700毫米,豐沛的溪水灌溉鄰近部落良田,也蘊藏發電的能量。

1990年代,世豐電力公司計畫在豐坪溪興建水力發電廠,開發案1999年通過環評,2000年取得開發許可,2004年才開始施工,因而違反《環境影響評估法》16-1條「取得開發許可後,逾三年始實施開發行為,應提出環境現況差異分析及對策檢討報告」,2005年被勒令停工,2009年補做環境現況差異分析報告後,主體工程又因資金不足長期停滯,直到2019年,世豐公司被正崴集團收購。

延伸閱讀》違法電廠|被勒令停工的世豐電廠

豐坪溪水力開發案從1999年通過環評,爭議二十多年至今。

居民憂心影響灌溉水源 加劇水患風險

2019年,新的世豐公司開始進行新設電桿、電纜、整地等作業,引發當地山里部落與太平部落居民擔憂。開發計畫預計興建兩座14、17公尺高的攔河堰,透過引水隧道利用高低差發電。廠商表示每滴水都會回到豐坪溪,然而從第一攔河堰到尾水排放口之間長約七公里的河段,水量勢必大幅減少,山里部落居民擔心,這條溪將不再是他們記憶中的溪流。

豐坪溪水力開發案計劃預計興建兩座14、17公尺高的攔河堰,透過引水隧道利用高低差發電。

太平部落雖然位於引水河段下游,不過居民認為,電廠尾水排放口與部落水圳入水口有一段距離,可能導致流入水圳的水量不足、影響灌溉。

居民也擔心,開發案會加劇水患風險。距離電廠預定地最近的山里部落,在沿岸幾個聚落中地勢最低,離河床僅有五公尺高,居民表示,只要24小時累積雨量超過三百毫米,村民就要準備撤離:「三百毫米雨量就已經淹到我們山里二號橋橋底了,如果攔河堰放水或潰堤,多出來的水量絕對會淹過橋面。」

山里部落距離電廠預定地最近,居民擔心開發案會加劇水患風險。

廠商回應,第一攔河堰蓄水量僅96.7萬噸,水放光只需要三分半,水流到山里部落及太平部落時,水位分別只會上升70、38公分。而且攔河堰屬混凝土重力壩,並非土石壩,潰壩風險非常低。同時兩座攔河堰合計保留每秒0.486立方公尺的生態基流量,足以支應下游農田用水需求。

每秒0.486立方公尺的生態基流量,是1999年環評的評估結果,專長河相學的成功大學教授王筱雯,檢視當地水文觀測站的資料,發現近年豐坪溪的豐枯流量,已變得更加極端,一年中可能會有三分之一的時間,無法同時滿足發電水量與生態基流量的需求。

延伸閱讀》水力發電的明天|繼續走向建壩攔水嗎?

人工構造物可能改變河川生態系

即便廠商承諾,若遇到缺水的極端狀況會停止發電,以灌溉為優先,但或許該問的是,如果流量的變化可能使發電效益不如預期,又破壞了少見的自然河川,代價是否值得?

河川生態復育顧問公司經理陳嘉修引述環評資料,認為第一攔河堰恐將取走95%的水。

專長河川生態復育的顧問公司經理陳嘉修說明,在天然溪流中,水的流速依地形變化有快有慢,會形成深潭、淺瀨等不同生物偏好的棲地,一旦有攔河堰之類的橫向構造物橫亙在溪流中,構造物上方往往會從溪流型態轉變為湖泊型態,下方可能因水量大幅減少,而使剩餘的水滲入地底成為伏流,造成生態系劇烈的改變,即便廠商會設置魚梯,對於這樣系統性的影響也於事無補。

此外,陳嘉修引述環評報告中的資料,第一攔河堰預定地原本的年平均流量將近每秒20立方公尺,若僅保留每秒0.486立方公尺的生態基流量,等於取走了95%的水,恐怕完全無法維持這個河段的生態系統功能。

延伸閱讀》解除溪流緊箍咒|還給河川自然面貌

電廠主要設施與地質敏感區高度重疊

2022年4月,花蓮林管處在發電廠第一攔河堰預定地上游,發現有新的堰塞湖形成,委託成功大學防災研究中心進行調查、監測,發現堰塞湖水深及蓄水體積一直持續減少,驟然潰決機率低,不至於立即影響聚落安全,但也反映了當地地質不穩定。

2022年4月,花蓮林管處在發電廠第一攔河堰預定地上游,發現有新的堰塞湖形成,委託成功大學防災研究中心進行調查、監測。 畫面提供/成大成大防災研究中心

成大團隊以現有資料比對,發現電廠主要設施與山崩地滑地質敏感區、大規模崩塌潛勢區高度重疊,而這些圖資是在2015年後,才調查完成並公布。成大防災研究中心副主任李心平說明,二十年前我們沒有足夠的科技及知識,去做相關地質敏感區的判釋,而豐坪溪沿岸幾個聚落都緊鄰河道,居民自然會希望要有新的、完整的資料來告訴他們,開發對安全會不會造成衝擊、對溪流生態會不會造成破壞。

延伸閱讀》源鄉|西寶水力電廠開發爭議

成大團隊以現有資料比對,發現電廠主要設施與山崩地滑地質敏感區、大規模崩塌潛勢區高度重疊。

《原住民族基本法》21條規定,在原住民地區進行開發,應諮商並取得部落同意,但原住民族委員會認為,廠商在2005年《原基法》施行前就已動工,法律不溯及既往。

原住民諮商同意權的多數決爭議

2021年,山里部落與太平部落發起訴願,爭取諮商同意的權利,2022年3月,行政院訴願決定認定,世豐公司於2020年再次申請展延施工許可,已經是在《原基法》施行後,因此必須進行諮商同意投票程序,並撤銷廠商的施工許可。

2021年,山里部落與太平部落發起訴願,爭取諮商同意的權利

在正式投票前的公聽會等各種場合中,族人曾多次提及,開發案最新的環評資料是2009年的環現差報告,十多年來環境已經有了很大改變,沿用舊有的減輕環境影響對策來開發,並不合理。但環評法並未明文規定,做過一次環現差的案子若又停滯超過三年,必須再做一次環現差,形成法律上的漏洞。

在缺乏新的安全、生態評估之下,投票程序繼續進行。卓溪鄉公所將三笠山、古村、中平與中興等四個部落,一同認定為關係部落,引發山里與太平部落的質疑。因為山里部落離攔河堰預定地最近、也最接近河床,太平部落居民蘇那灣‧魯卡司則表示,中平、中興部落的灌溉用水並非取自豐坪溪,傳統領域也不在電廠預定地。

開發案對山里部落與太平部落衝擊最大,但是卓溪鄉公所將三笠山、古村、中平與中興等四個部落,一同認定為關係部落。

投票結果,古村等四個部落皆以懸殊差距贊成開發,山里部落則是66票贊成、28票反對,僅有太平部落以41比43票不同意開發,然而依據現行《諮商同意辦法》,太平部落將被迫接受贊成開發的結果。

諮商同意投票結果,古村等四個部落皆以懸殊差距贊成開發,僅有太平部落以41比43票不同意開發。

法律扶助基金會律師羅惠馨指出,過半數部落同意就算數這點,僅出現在《原基法》授權的子法《諮商同意辦法》裡,「如果母法本身沒有寫多數決,子法卻有,我們會質疑這違反授權明確性原則,或法律保留原則,也就是子法已經超過母法授權的意思。」換句話說,不同意的部落被迫同意,將使《原基法》保障部落自主的精神無法彰顯。

法律扶助基金會律師羅惠馨指出,過半數部落同意就算數這點,將使《原基法》保障部落自主的精神無法彰顯,讓受影響最深的部落,只能被迫接受贊成開發的結果。

關係部落認定、多數決是否合理等爭議,過去在花蓮萬里水力電廠、台東知本光電案等位於原住民地區的開發案,都曾經發生過。原民會綜合規劃處專門委員曾興中表示,目前已進行諮商同意程序的案件已超過一百件,絕大多數都順利執行,有爭議的案件相對少,不過原民會已開始收集專家學者、各地原住民部落的意見,檢視現行《諮商同意辦法》有哪些可以改進之處。

不過對於世豐案的爭議,原民會僅建議族人盡速提出相關事證,循法律途徑申請救濟。2022年12月21日,山里與太平部落來到行政院前舉行記者會,呼籲能源局在爭議未解前,不應重新核發先前被撤銷的施工許可給廠商。不過能源局書面回應,因廠商已取得過半數關係部落同意,已依法核發先前被撤銷的施工許可。

2022年12月21日,山里與太平部落到行政院前舉行記者會,呼籲能源局在爭議未解前,不應重新核發先前被撤銷的施工許可給廠商。

建壩攔水的發電方式 是否符合國際保育趨勢?

另一方面,同樣位於花蓮縣卓溪鄉的清水溪,也有業者計畫興建水力發電廠,預計要蓋三座攔河堰引水發電,2021年10月第一次舉辦說明會,就遭到居民強烈反對。此外,花蓮萬里溪的萬里水力發電計畫,未來也可能重啟,它們在經濟部的定義中,都屬於再生能源,但實際上建壩攔水的發電形式,與國際保育趨勢背道而馳。

花蓮縣卓溪鄉清水溪水力電廠開發計畫,遭到居民強烈反對。

陳嘉修說明:「美國或歐洲已經幾乎不再為了發電興建新的水壩了,而在美國,水力發電水壩的執照每年都需要重新審查,重審時也可能加入比之前更嚴格的生態規範,例如必須投入多少資源進行棲地復育等等。而若電力公司評估維護生態的成本,大於發電能獲得的利潤,可能就會停止發電,那下一步就有機會討論將水壩拆除、進一步復育河川生態。」

河川生態復育顧問公司經理陳嘉修表示,現在歐美已經幾乎不再為了發電而去興建新的水壩。

前來聲援部落居民的台灣河溪網協會祕書長鄒明軒則呼籲,像豐坪溪這樣仍維持自然狀態的河川,是全台灣的珍貴資產,不應輕易築壩限制她的自由奔流:「請環保署、能源局正視本案的種種爭議,不要再消磨在地居民、社會大眾對再生能源發展、環評制度的信任。」

當我們想要運用水力這樣的天然資源,應該如何避免對環境的影響?表面上多數贊成的諮商同意結果,會不會帶來更大的衝突?豐坪溪的曲流,就像一個巨大的問號,期待我們想出一個最好的解答。

延伸閱讀》搶救拉庫拉庫溪|鹿鳴水力電廠爭議

集數
1193