當年被炸開的街道,已經完全復原,只有刻著「重建」字樣的水溝蓋,以及外觀做過拉皮的建築,隱約透露出災難的痕跡。十年過去,這座重工業之城變得更安全了嗎?生活在高雄的居民,是否已經真正擺脫石化災害的夢魘?
暗黑工業小旅行,看見高雄發展石化業的代價
一群人搭乘遊覽車,不時拿出手機拍照,這其實不是一般的旅遊行程,而是地球公民基金會舉辦的「暗黑工業小旅行」。來到高雄最南端的林園工業區,充滿童趣的彩繪牆,與後方石化廠巨大的油槽,形成強烈反差。
走在工業區裡的石化三路,每隔一段距離,就會看到路面上有一個寫著「monitoring well」字樣的金屬井蓋,地球公民基金會執行長王敏玲說明,它是地下水監測井。2012年,中油林園廠及部分廠區外土地,被公告為土壤及地下水污染整治場址,其中一級致癌物「苯」,在地下水中竟超標達5280倍。
從林園工業區往西北方前進,來到臨海工業區旁的聚落大林蒲,當地居民許順良 帶著大家來到鳳林國小頂樓,體會被煙囪包圍的感受:「冬天吹東北季風時特別臭,即使窗戶關起來,還是臭到沒辦法睡覺。」2019年,環保署公布的大林蒲地區健康風險評估報告顯示,當地氣狀污染物(VOCs)有37.07%來自苯乙烯級塑膠製程,36.07%來自固定污染源及重油燃燒。
石化工業區散布南、北高雄,原料運輸需求引發危機
石化業對高雄的影響,不僅是工廠運轉過程中帶來的污染及健康風險。由於過去欠缺合理的都市規劃,石化工業區分布在高雄南北兩端,離西側進口原料的高雄港又有一段距離,結果就需要很長的工業管線,在工業區之間輸送易燃或具毒性的石化原料。
這些工業管線分為七大管束,共有71條,59條使用中,總計穿越14個行政區,一旦發生外洩,可能引發嚴重災情。2014年7月31日深夜,這樣的噩夢不幸發生了。一條輸送丙烯的管線外洩,導致前鎮區、苓雅區發生連環氣爆,被炸開的道路總長約六公里,共有32人罹難、三百多人輕重傷。
高雄氣爆炸出哪些問題?
肇禍的管線,是中油在1986年受民間石化業者委託興建。1991年,高雄市府預計施作排水箱涵前,曾邀集中油公司等管線單位召開協調會,達成施工前管線必須遷改的結論,但後續市府人員卻在管線並未遷移的情況下,直接讓箱涵完工驗收,管線因此暴露於箱涵中,逐漸因水氣鏽蝕而破裂。
氣爆發生後,市府水利局展開全面清查,總計發現三千多處管線穿越箱涵的情形,其中有五處是工業管線。水利局副局長蔡易勲說明:「這五處管線已經有四處遷改完成,最後一處是輸送氮氣的管線,可能相對沒有那麼危險,預計(民國)113年年底,也會完成遷改。」
管線穿越箱涵,固然是八一氣爆的主因,但業者為何沒有及時發現問題?
氣爆時破損的管線,是由位於前鎮區的華運倉儲,通往李長榮化工大社廠,根據高雄地檢署起訴書整理的時序,當晚8點46分,民眾通報水溝蓋冒出白煙;8點50分前後,兩家公司的操作員,就分別發現管線流量計數值歸零等異狀;9點30分,榮化進行保壓測試,卻沒有找出問題;10點15分,華運恢復丙烯輸送;直到11點35分,華運公司領班上班途中,在凱旋路口聞到丙烯氣味,才通知員工停送。
除了未及時停送導致高濃度丙烯外洩,起訴書中也提到李長榮化工對管線疏於保養維護,雖然2021年高等法院改判業者全數無罪定讞,仍暴露出工業管線缺乏監管機制的問題。當時包括石油製品、天然氣、毒性化學物質,都有各自的法規及主管機關,但工業區外的石化管線,竟無法可管。
義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝說明:「當時有個法規叫《石油管理法》,有些學者起初也覺得,可以用這條法規來規範工業管線,結果經濟部跳出來說,《石油管理法》管的是原油提煉出來的汽、柴油,丙烯是工業原料,不歸它管。可是經濟部一定知道有工廠在輸送這些原料,怎麼會沒有想到立法管理?我想這是比較大的問題。」
十年後多了哪些監管機制?
高雄氣爆炸出風險法制的缺漏,2015年,高雄市政府公布《既有工業管線管理自治條例》,要求業者定期提交管線維運計畫、繳交管線監理檢查費,用於管線監理及防災應變等工作,並且不得拒絕主管機關入廠查核。
十年來,高雄並未再發生廠區外工業管線洩漏的事故,不過根據高雄市政府經濟發展局統計,2021至2023年,平均每年仍會發生十多起瓦斯等民生管線洩漏事件,洩漏原因有將近七成,是施工不慎造成的人為破壞。
點開高雄市工業管線查詢系統,可以看到藍色的工業管線,與密密麻麻的紅色天然氣管線高度重疊,而這還不包括水、電及電信管線。高雄幾乎每天都有至少幾十件挖路工程在進行,萬一施工過程中損壞工業管線,可能導致嚴重後果。
管線圖資的準確性,是避免施工意外的關鍵。高雄市工務局道路挖掘管理中心主任温日宏表示,高雄市的地下管線圖資,有將近294萬筆,管線長度合計將近五萬公里:「早期這些管線的埋設深度都在1米2,隨著都市發展,民生管線或產業管線的埋設需求一直在增加,造成這個層位空間不足,就會出現淺埋的現象。」
2024年5月,高雄鳥松區發生一起污水管線施工時,挖破瓦斯管線導致外洩的事件,而在五十公尺外的另一條道路下,就有一條輸送乙烯的工業管線。道路挖掘管理中心說明,此處瓦斯管線為早期埋設,未能準確紀錄實際埋設深度,雖圖資上已註記有管線淺埋現象,但疑似施工單位未依圖資資訊謹慎施工,才會不小心挖破管線。
温日宏表示,工務局一直有在做管線圖資正確性的抽查、考核工作:「有沒有可能百分之百都不會挖到?我們不敢這樣講,但我們會把它做到更好,讓這種事情盡量不要發生。」
2019年,高雄市府訂定道路挖掘要點,將工業管線等具危險性的管線,定義為「危安管線」,如果要在有危安管線的路段施工,又對圖資準確性有疑慮,就必須進行試挖作業,管線所屬單位也要到場監看,確認管線未被挖損。而在道路挖掘管理中心,也有各家石化業者派員常駐,以便在有事故發生時及時因應。
管線災害應變方面有什麼進展?
即便有監管措施,但只要工業管線存在,就會有風險。回顧2014年氣爆發生時,消防員因為資訊不足,只能先當成一般的瓦斯外洩處理,發生後三個多小時,環保署毒災應變隊才判斷出是「烯類」氣體外洩,數分鐘後爆炸就接連發生,許多救災人員因此殉職、重傷。
義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝回憶,當時環保署毒物及化學物質局(現為環境部化學物質管理署)尚未成立,毒災應變隊僅是一個計畫型任務編組,委託高雄第一科技大學執行,氣爆中五名重傷的隊員,都是學校聘任的助理或碩士生,遭遇職災時的保障遠不如正式公務員,因此當時第一科大還要發動募款。
慘痛教訓促使政府擬定更完善的應變流程。高雄市經發局副局長王宏榮說明:「現在如果有民眾通報聞到異味,我們群組就會通報經發局跟環保局,管線辦公室會確認半徑150公尺內有沒有工業管線,如果有的話就會把資訊上傳,讓應變的夥伴先了解。」
此外,政府也要求各個工業管線所屬業者組成聯防組織,一旦有洩漏事故發生,就必須到場協助處理。這些聯防組織,也要接受不定期的災害演練無預警測試。
王宏榮補充,針對一般民眾遭遇管線洩漏事故時該如何因應,經發局除了製作宣導影片,也從2017年開始,在鄰近工業管線的學校、社區舉行災害演練,包含教育宣導活動在內,目前觸及人數將近六千人。
然而,高雄是個人口流動頻繁的大都會,如何讓夠多民眾接觸到相關資訊,是很大的挑戰。以縣市合併後人口成長最快的仁武區為例,該區就有將近十萬人,經過這裡的管束六及管束七,輸送物質包含易燃的乙烯、丙烯、具毒性的丁二烯及苯等等。地球公民基金會執行長王敏玲說:「就我們了解,還有很多市民不知道住家附近、或每天上班經過的道路地底下有石化管線,更不用說如果發生意外要怎麼因應。」
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自治條例無法解決結構性問題
民間團體及學者認為,《既有工業管線管理自治條例》無法解決工業管線穿越市區的結構性問題。吳明孝指出:「它只能在現有結構下先設法控制風險,但如果按照正常的都市計畫邏輯,危險的跟不危險的,你一定是分開的,怎麼可能把它交錯在一起?」
現今的高雄,才正要開始艱難地調整過去只顧拚經濟、欠缺合理都市規劃造成的問題。市府規劃在2029年,前鎮河兩岸的石化原料儲槽,要全數遷移到南邊的洲際二期碼頭,搭配大林蒲遷村,未來將有部分原料可以直接從洲際二期輸送到林園工業區。王宏榮說明,經過這樣的調整,預估原來有管線經過的里,會減少82個,以受影響人口來看,則是減少35萬人左右。
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工業區外石化管線何時落日?高雄市民還在等待
不過更為棘手的,是從林園工業區通往大社工業區的管束六,它穿越的行政區最多、輸送的物質也最複雜。只要大社工業區繼續運作,這條管束就沒有落日的一天。但事實上依照政府的承諾,大社工業區早在2018年,就應該由特種工業區,降編為排除石化業的乙種工業區。
1993年,大社工業區的一連串污染事件,引發居民圍廠抗爭,換來前經濟部長江丙坤承諾,二十五年後會讓大社工業區配合中油五輕遷廠,降編為乙種工業區,然而政府遲遲沒有拿出相關配套,工會擔心工作不保,屢次走上街頭抗爭,政府承諾的期限已經過了六年,降編還沒有下文。
監察院2022年針對大社降編案的調查報告,引述經濟部及廠商意見,表示部分內需化學材料僅有大社工業區生產,並主張降乙編會阻礙廠商投資、轉型高值化石化業,例如生產半導體業所需的特用化學品。
王敏玲認為,如果政府宣稱半導體業確實需要石化業,就應該通盤檢討高雄現存的石化廠,有多少符合高值化的定義:「如果它這麼高值化了,為什麼還需要這麼多大量的地下石化管線,去運送大宗的石化原物料?到底高雄的產業轉型對石化業的定位是什麼?到現在也沒有看到。」
八一氣爆,彷彿是個縮影,反映出高雄與石化業超過半世紀的糾葛。在氣爆紀念公園,悼念的花束年復一年擺放在紀念碑前,真正安全、永續的願景何時成真,這座城市至今還在等待。