變動社子島

採訪/撰稿 陳佳利
攝影 張光宗 葉鎮中,剪輯 張光宗

台北社子島因為易淹水,被劃為洪氾區而禁建。五十年過去,解禁的機會接近,只要達到兩百年防洪標準,社子島就可以開發,台北市政府決定用區段徵收的方式,居民為何不願意接受?

位在基隆河與淡水河交會處,社子島有著兩極化的面貌,在倉儲、回收業、小型工廠與住宅之間,藏著百年古厝、都會區難得一見的田園風景。田邊的小工寮,左鄰右舍話家常,還會各自帶食材,共餐共享,維繫著緊密的鄰里關係與無形文化資產。



每年元宵節,夜弄土地公,居民會抬著土地公神像繞行聚落。這個起源與社子島容易淹水的背景有關,居民用鞭炮提醒土地公保佑地方,希望免去淹水之苦。

1963年,超級強颱葛樂禮帶來驚人雨量,造成台北盆地大淹水,雨量大、漲潮、海水倒灌,再加上石門水庫洩洪,社子島淹了三天。這場颱風也改變大台北的防洪規劃,為了達到兩百年防洪頻率的標準,決定沿河興建九公尺堤防,但是高堤只保護到延平北路六段。

經濟部在1970年的「台北地區防洪計畫檢討報告」中,明訂社子島為限制發展區,全面禁建,當時沒有發布細部計畫,導致社子島缺乏完善的公共建設,連衛生下水道都沒有。

社子島所在的延平北路七到九段,原本沒有堤防,直到1987年,行政院才決議以二十年洪水頻率的保護標準,興建六公尺高的堤防。堤防內,歲月的痕跡寫在居民臉上,也一道一道刻劃在建築物上。五十年來,解除禁建是居民最熱切的期盼。

能不能解除禁建,關鍵在防洪計畫。2010年5月,台北地區防洪計畫決議,將社子島提高到兩百年的防洪標準,興建9.65公尺高的堤防,基隆河側的堤線必須內縮80-130公尺,淡水河側堤線則內縮30公尺,需要大約50公頃的土地,因此社子島需要一個新的都市計畫。2015年,市政府成立社子島專案辦公室,展開對話。

2016年2月,台北市府舉辦i-Voting,提出運河社子島、生態社子島、咱的社子島與不予開發四個方案,供居民投票。整體投票率35.16%,最後生態社子島以3032票獲選,成為開發主軸,在高保護的240公頃範圍內,以韌性城市與智慧社區的理念,打造住宅區、商業區與產業區,預計容納三萬人,將以全區區段徵收的方式推動開發。



2018年6月,社子島都市計畫的主要計畫有條件通過,附帶三點決議:保存聚落紋理、安置逐戶列管和辦理安置聽證會。2020年4月,細部計畫通過。

都市計畫中,將保留十二處歷史建築,其中有十處位在公共設施範圍,會移到鄰近公園內安置。社子島自救會發言人李華萍質疑,文資異地保存,脫離原來的聚落紋理,失去它的核心價值,未來不是文資公園,而是蚊子公園。自救會訴求的是「解除禁建、原地改建、九大聚落全數保留。」並且有兩千多位社子島居民,連署反對區段徵收。

在台北市政府的區段徵收前置調查中,反對區段徵收的社子島居民占42%,贊成方占3.66%。社子島住著一千多戶有屋無地的人,對於自救會的訴求,社子島居民權益促進會理事長楊明照有不同看法:「土地不是你的怎麼原地保留?就地改建,房子你的,土地是別人的,要怎麼整建?除了區段徵收以外,真的想不出別的方法。」

長期關心社子島的台北大學都市計畫研究所副教授廖桂賢表示,整個抹掉重來,是全區區段徵收最大的問題,這是非常暴力的開發方式,把本來的空間全部剷除了,本來的社會網絡,會受到很嚴重的破壞。

區段徵收是政府強制徵收土地進行開發,地主可以選擇領取補償金,或是申請領回大約40%的抵價地,而對於有屋無地或無屋無地的居民,台北市府將以多元優惠的安置計畫加以保障。

長期關注土地徵收問題的政治大學地政系徐世榮教授認為,區段徵收必須符合公益性、必要性、比例性,以及是否為最後迫不得已的手段等必備要件。徵收涉及人民基本權利的剝奪跟侵害,是憲法層次的課題,違反憲法對人民生存權、工作權、財產權的保障,先進國家大都摒棄不用。

廖桂賢副教授則表示,都市計畫應該思考怎麼讓大家一起好,如果沒辦法讓所有人都更好,至少不要讓弱勢的人更糟。她認為,社子島居民過去一直是被特別犧牲,台北市其他地方,把不用淹的水加到社子島,其實是一個災害的轉移,加上禁建五十年來,沒辦法修繕房屋,生活環境不斷衰敗,需要特別條例去補償社子島的犧牲。

爭議中,開發計畫一路闖關,居民認為溝通不足,多次向監察院提出陳情,監察委員趙永清與高涌誠,在一年多的調查後,對台北市政府提案糾正。

從2015年啟動社子島開發規畫至今,五年過去了,都市計畫的主要計畫與細部計畫完成審定,防洪計畫在2019年12月經行政院核定,另外二階環評將2020年7月舉行,與此同時,區段徵收的籌備作業也持續進行著。

邁向解禁,過程很艱難,市府與居民需要更多溝通,讓社子島變好的共同願望,才能實現。

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