蘇花公路

蘇花改的難題

蘇花改的難題

摘要
民國99年10月,梅姬颱風帶來豪雨,造成蘇花公路發生開通以來,最嚴重的災情。在政治人物與居民高呼「打造一條安全回家的路」的氣氛下,20天後蘇花改有條件通過環評,創下重大開發案最快通過環評的記錄。 民國100年1月,蘇花改動工,政府宣示要將蘇花改做成模範工程,一年多過去,蘇花改卻遭遇阻力。武塔部落居民連署陳情,獲得27位立委支持,要求蘇花改暫時停工。一個過路村莊,為什麼擔憂害怕?蘇花改又遇上了什麼難題?

宜蘭縣南澳鄉的武塔村,是蘇花公路沿線一個寧靜的泰雅部落,村落背倚武塔山,前有南澳南溪環繞而過。部落居民原本在山上種植香菇、地瓜、花生等維生,近20年來,這座山卻不再有人開墾。

村落後方的武塔山雖然不高,但是山勢陡峭,地震豪雨常會有石頭崩落。今年3月武塔部落的居民得知,蘇花改隧道將從部落旁邊穿山而過,隧道工程距離部落最近的一戶人家,只有130公尺。

公路局蘇花公路改工程處處長邵厚潔表示,這條路線是延續當初蘇花高時期的規劃,已經做過完整的地質調查評估,認為居民的擔憂是多慮。

讓部落居民生氣的還有另一個原因。武塔隧道的另一個出口,將通過武塔公墓的西側下方,這個公墓因為淹水、交通建設等原因,已經被遷移兩次。

武塔居民深知,作為一個過路村莊的命運是什麼。民國60年代北迴鐵路開通,武塔終於有了方便的聯外交通,卻也讓部落一分為二,學校與村落終日承受噪音之苦。40年後,居民同樣期盼有一條便利的蘇花改,卻又對工程的負面影響憂心忡忡。他們向立委陳情,在立委的牽線下,邀請地質學者李思根到現場勘查。

除了對隧道工程的擔憂外,土方處理也是一大問題。基於挖填平衡原則,未來蘇花改南澳和平段的土方,將不會對外運送。580萬方的廢土,將堆置在漢本與南澳南溪河堤附近。根據施工剖面圖,巨大的土方未來會被當成蘇花改的路堤,高出河床約40公尺,橫亙在河床與蘇花公路之間。

地球公民基金會研究員曾雨涵表示,南澳南溪的河床年年上升,蘇花改的路堤很可能影響南澳南溪的水文,讓武塔變成較低漥、易淹水的部落。由於規劃單位的計算方式,是以100年洪水頻率作為標準,但近年來超過200年洪水頻率的案例越來越多,再加上南澳常常是颱風登陸點,未來土方堆置、臨時便道等設施會不會影響洪水的宣洩,都是必須關切的問題。

武塔部落居民200多人連署,要求公路局立即停工、重新規劃蘇花改武塔路段的替代方案。對於居民的訴求,公路局蘇花改工程處表示,目前已經進入施工階段,如果要更改,可能會影響整個路線規劃,包括環評等程序要重新來過,所以現階段不可能變更路線。

武塔部落居民的訴求,獲得27位立委的支持,提案要求交通部暫停蘇花改武塔段工程,卻也引發地方對立。蘇花改要怎麼改,原本應該是一件可以理性討論的事。但在地方的激化對立下,理性討論的空間被壓縮殆盡。

環保團體認為,武塔路段的爭議,突顯蘇花改環評的問題。由於當初蘇花改的環評是在相當匆促的狀況下通過,有些調查並不是那麼充分完善,所以環評委員開出許多附帶條件,包括成立環境保護監督小組。但這個監督小組三個月才開一次會,17位代表中,民間代表只有2位,沒有實質監督功能。

已經施工發包的蘇花改,怎麼做才能改得更好,讓居民沒有疑慮?如何讓監督小組發揮功能,營造一個理性的討論空間?是這個自詡為模範工程的重大建設,必須面對的課題。

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颱風, 蘇花公路, 開路, 環評, 部落, 泰雅, 地質, 隧道, 蘇花改, 地球公民基金會, 花東發展, 廢土

民國99年10月,梅姬颱風帶來豪雨,造成蘇花公路發生開通以來,最嚴重的災情。在政治人物與居民高呼「打造一條安全回家的路」的氣氛下,20天後蘇花改有條件通過環評,創下重大開發案最快通過環評的記錄。
民國100年1月,蘇花改動工,政府宣示要將蘇花改做成模範工程,一年多過去,蘇花改卻遭遇阻力。武塔部落居民連署陳情,獲得27位立委支持,要求蘇花改暫時停工。一個過路村莊,為什麼擔憂害怕?蘇花改又遇上了什麼難題?

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採訪/撰稿 張岱屏
攝影 張光宗 葉鎮中,剪輯 葉鎮中

誰來決定蘇花高

摘要
就在三月三日,距離總統選舉不到20天,環保署針對蘇花高速公路開發案,舉行環境影響差異分析第四次專案小組審查會,在環保署副署長張子敬的主導下,最後決定有條件通過蘇花高的興建,也就是蘇澳到崇德的山區段將先行動工。環保署為何在選前,通過這項充滿爭議的重大開發案?環保署的角色是什麼?兩黨候選人又如何表態?誰來決定花東的未來?

1978年,中山高速公路開通,台灣從此進入高速公路時代。

1987年,北二高動工興建,西部平原橫跨著一座又一座水泥長城。

2006年,北宜高速公路通車,長隧道工程取代了九彎十八拐的記憶。

2007年,蘇花高速公路箭在弦上,有人愛它,有人恨它。一場公路興建與地方發展的拉力賽,在東部開跑。

2008年3月3日,距離總統選舉不到20天,環保署決定有條件通過蘇花高的興建。

民國七十九年,交通部開始推動「環島高速公路網」,也就是在北宜高速公路完工之後,繼續打通後山的屏障,興建蘇花高,甚至是花東高。國工局副局長曾大仁提到興建蘇花高的必要性:「目前花蓮往北只有一條蘇花公路,政府有責任提供花東居民一條更安全舒適的替代道路。」對於工程人員來說,這是繼北宜高之後,另一項令人磨刀霍霍的挑戰,「我們把它叫做第三代國道,第一代國道是注重安全的功能,第二代是注重景觀漂亮,到第三代則希望能跟環境融合。」

不同於以往西部的高速公路,蘇花高幾乎完全是隧道與橋樑,尤其是從蘇澳到崇德這段六十公里的路程,就有四十公里是在隧道內。國工局認為,隧道工程可以減少開挖面,降低對環境的衝擊。但是花蓮屬於多地震帶,蘇花高沿線又將通過許多斷層與破碎地形,地質學者李思根表示,這些將為隧道工程增添不可預知的風險。「這裡的岩層屬於片麻岩、細質片岩,節理非常發達,再加上斷層線,雖然不是活動斷層,但如果發生地震,它的危險性還是存在。」

事實上,蘇花沿線並不是第一次進行隧道工程,當年台鐵做北迴鐵路及第二次新北迴的時候,已經開挖過兩個鐵路隧道,曾大仁說,「在同一個路廊五百公尺的範圍之內已經有兩個隧道通過,所以我們有充分的第一手的地質資料。」然而當年台鐵在蘇澳南方開挖隧道時,曾經遇到比雪山隧道更大的湧水,穿越同一地層的蘇花高是否會遭遇相同的問題?地質學者劉瑩三提出質,「這些湧水到底是從哪一個地下水層湧出?開挖過程會不會導致地下水枯竭或其他地方水源不足?這些應該有更詳盡的調查。」湧水、斷層,或許可以靠工程來克服,但是另一個令人擔憂的,是對海岸景觀的衝擊,「這些高架道路經過美麗的七星潭沿岸,如果為了要防範海浪侵襲道路,又再加上防波堤的話,對於整體景觀是很大的破壞。」劉瑩三說。

雖然蘇花高在地質安全、景觀衝擊上都備受質疑,但目前蘇花公路服務水準不佳,是許多用路人希望有另一條替代道路的理由,一位遊覽車駕駛說,「蘇花公路有些路段很窄小、轉彎大,對面車子過來看不到,很危險。」另一位家住花蓮的女士說,「因為我會暈車,如果有蘇花高的話,蘇花這一段會讓我比較舒服。」

落石、崩塌、道路安全性不夠,是目前蘇花公路最讓人詬病的地方。根據公路局的調查,蘇花公路沿線的危險路段分為兩類,一類是容易發生落石坍方的路段,總共有三十五處﹔另一類則是陡坡急彎容易肇事的危險路段,總共有二十二處。為了改善蘇花公路的品質,公路局在去年提出了蘇花公路危險路段近中程改善計畫,預計從民國九十五年起以八年的時間,分年分段改善蘇花沿線總計58處的危險路段。這項計畫目前仍然在行政院審查中,它所需要的經費是十五億兩千萬,是蘇花高建設經費的六十分之一。

另外,公路局也研擬了蘇花公路長程改善計畫,將蘇花公路提升為五級山嶺區道路等級,以行車速率六十公里、三十公尺的半徑去拓寬道路,工程經費遠低於興建蘇花高速公路,但對沿線環境的影響仍需評估。另一方面,從今年三月開始,傾斜式列車「太魯閣號」也加入北迴鐵路的營運,從台北到花蓮不用兩個小時就可以到達。「你做了鐵路建設提供了很充足的容量後,為什麼還要急迫的做公路,讓原來的鐵路投資白費了。」運輸學者張勝雄說。

當然,和既有的鐵路運輸不一樣的是,高速公路改變的不只是點與點之間的速度,更改變了既有的空間結構以及土地帶來的利益。打開蘇花高的路線圗,花蓮的房仲業者郭汝台說,蘇花沿線的土地早在幾年前就被炒作過,現在花蓮吉安一帶的農地早已是論坪在賣,外地的投資客已經開始往花蓮的南邊炒作農地。「自從高速公路要開以後,有多少人要來花蓮投資買地看房子,尤其是要蓋飯店的非常非常多。第一大家看好所謂中國大陸遊客開放,第二就是看好高速公路通了,大型遊覽車都可以來到,可是他們都不曉得,當這個餅炒熟以後,花蓮環境品質開始下降,跟西部一樣,遊客要不要來花蓮都一樣。」在太魯閣經營旅遊業的鄭明岡說。

十多年來,執政者不分藍綠都把興建蘇花高當成是拉攏花東選民的一張政治支票,許多人也相信高速公路將是人潮與錢潮的保證,如今許多花蓮人開始質疑這樣的說法,「如果以近程的目標來看,人潮一定會很多,可是我們花蓮唯一的資產就是自然環境,從長期的眼光來看,當人潮過了,自然環境的優勢漸漸消失,你拿什麼東西去跟人家競爭?。」紅葉溫泉第三代的經營者呂理福說。在安通經營溫泉的詹瑞琴則說,「溫泉不是人潮的行業,這是休閒度假的產業,我們並不需要交通流暢帶來人氣,所以我並不期待高速公路的建造。」

運輸的方式決定了花東未來將走向哪一種觀光型態,是以小客車為主,大量引進車潮人潮的周遊瀏覽,還是以大眾運輸系統為主,定點停留的深度旅遊。受到北宜高通車與連續假期的影響,今年春節期間花蓮湧進了大批車潮,塞車是大部分人對這個花東假期的回憶。當蘇花高興建後,一天最高六萬車次的車潮湧進花蓮,會不會塞爆花蓮市區原本狹窄的道路,讓花蓮每逢假日就變成一個大型的停車場?而這樣的觀光、這樣的花蓮,是我們所期盼的嗎?

「當台灣變得一切醜陋複雜之後,我想起花東的時候,有一種空間。」雲門舞集創辦人林懷民說,「我們並不是不要花東發展,而是不希望花東發展成為廬山和知本,如果它要變成一個觀光區的話,我們希望它是巴里島、夏威夷,希望它有內涵有遠景,是一個對於花東的住民有長遠的利益,對於台灣人有永遠啟發性的一個地點。」

在蘇花高環境影響差異分析審查會的前夕,來自藝文界、觀光業界、科技產業等領域的代表集結起來,共同發表反對興建蘇花高的聲明。華碩電腦的副董事長,也是花蓮子弟的童子賢說,「在所有建設裡面,大規模的水泥建設應該在優先順序的最後,在完整的配套措施沒完成之前,用喊預算的方式,比賽看誰比較愛花蓮,愛護的方式就是做更多公路,我認為這是錯誤的方向。」

想像一下,十年後高速公路橫跨花蓮時的情景…
當一座又一座水泥長城 不斷延伸
帶來無止盡地 呼嘯而過的車流
你突然懷念起 很久以前 沒有被高架橋分割的天空
你突然懷念起 在蘇花公路上 搖搖晃晃的滋味
你突然明白 這一切都無法逆轉
我們在後山 又複製了西部的一切
在那個決定性的 2008年

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  • 花蓮縣
關鍵字
環境影響評估, 有條件通過, 開路爭議, 李思根, 隧道, 湧水, 地質, 蘇花公路, 交通運輸, 觀光

就在三月三日,距離總統選舉不到20天,環保署針對蘇花高速公路開發案,舉行環境影響差異分析第四次專案小組審查會,在環保署副署長張子敬的主導下,最後決定有條件通過蘇花高的興建,也就是蘇澳到崇德的山區段將先行動工。環保署為何在選前,通過這項充滿爭議的重大開發案?環保署的角色是什麼?兩黨候選人又如何表態?誰來決定花東的未來?

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採訪/撰稿  張岱屏
攝影/剪輯  陳慶鍾

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後山路

後山路

摘要
花蓮,古稱洄瀾。長久以來被視為「邊陲」、「後山」。有句話說:「花東的泥土會黏人」,總是黏住那些嚮往大山大水的移民客。

然而,通往花蓮的路卻是崎嶇難行,老一輩的花蓮人說起當年行走蘇花公路的情景,仍然是心驚膽顫:「過去蘇花公路是單行道,好危險哪!往下一看就是海底了。轉彎的時候,四個輪子常常有一個是在懸崖外!」蘇花拓寬後,新的隧道取代了險峻的舊路,過去的蘇花古道被遺落在荒煙漫草之中,默默記述著百年來後山的「被開拓史」…..

1875年,清朝的提督羅大春,為了「開山輔番」,一面與原住民作戰,一面開路到花蓮。1932年,日人在移民屯墾的壓力下,費盡心力開通「臨海道路」,也就是現在蘇花公路的前身。從主政者的角度來看,這是一條「拓荒」的道路,但是,從在地原住民的角度來看,卻是一條被征服、被殖民的道路。

同樣的路,不同的詮釋,也隱藏了不同的權力位置與觀看角度。正如近來蘇花高速公路所掀起的新一波論戰,隱含對所謂「後山」的期待。

1990年,蘇花公路拓寬完成雙線通車,同年,行政院核定「改善交通全盤計劃」,規劃台灣未來應完成「環島高速公路網」,首先規劃由台北連接宜蘭的「北宜高速公路」。北宜高預定在民國九十四年底通往蘇澳,接下來就是「蘇花高速公路」。政權的轉移似乎撼動不了開路的決心,去年十二月十四日,政府宣告蘇花高速公路即在九十二年底動工。東部的巨變,將要開始!

據國道公路工程局的規劃,蘇花高總長八十六公里,其中隧道四十公里、橋樑三十六公里,預計民國一百年完工。國工局預估,北宜高與蘇花高通車之後,從台北到花蓮的時間將從六個小時縮短為兩個小時。耗資九百六十億,工期長達七年的蘇花高工程,在經費與工程規模上,都超越目前已施工十二年,波折不斷的北宜高蘇公路。

雖然許多花蓮人相信,高速公路將帶來繁榮與希望。但是,學者卻憂心地指出,高速公路就像一把雙面刃,將使得沒有交流道通過的偏遠村落更加蕭條。「當高速公路通過的時候,只有公路兩頭的節點會帶進人潮,過路的村莊卻只留下車輛的廢氣,對當地的生活並沒有什麼好處!」東華大學自然資源管理研究所教授夏禹九指出,過去有許多案例顯示,交通的便捷不是帶來人潮,而是加速人口外流,其中花蓮的濱海公路,省道台十一線的拓寬工程就是一個鮮明的案例。「從八十五年拓寬開始,沿線水漣豐濱這兩個大聚落每年人口成長是『負五』,在豐濱那邊的旅館就關了七家!」花蓮環保聯盟的會長鍾寶珠說,曾經台十一線沿線居民以為道路拓寬會帶來地方的繁榮,但是,在地方產業與特色未有任何整體的規劃下,拿什麼吸引觀光客?拓寬工程至今邁入第八年,盜挖黏土引起土石崩塌、車輛高速通過釀成車禍、人口外流加速,所謂道路改善將繁榮地方的說法,成為永遠無法兌現的神話。

對於宜蘭來說,宜蘭又是如何因應北宜高通車後帶來的衝擊呢?

北宜高速公路預計將在後年通車,面對高速公路帶來的機會與迷惑,宜蘭縣政府花了十年的時間進行評估與預防,並且委託前新加坡市區重建局局長劉太格進行「2001新蘭陽計劃」。「我們有一個整體規劃,一個發展限度的預設值。我們估計出來就是,蘭陽平原還要再保持現有田園風貌,人口的增長只能到一個什麼樣的限度〈一百萬人〉,我們把那一年叫做x年,我們從那一年做回來,計算出我們整個土地利用裡面可以發展的極限,也同時計算出要維持這些人口跟這些量所需要的公共設施應該是多少,所以我們算好了需要多少污水處理設備、發電廠、多少條重要的快速道路、多少面積比例的公園等等這些公共設施。」宜蘭前建設局長、現任文化局長陳登欽說,宜蘭縣政府對於宜蘭未來的發展已經做了預估與緊縮,宜蘭深知未來的競爭力在於人造環境的經營,如何留住觀光客將是宜蘭最大的挑戰。但是面對通車日期的逼近,陳登欽誠實地說,即使做了評估,宜蘭還沒真正準備好!

那麼花蓮呢?當中央政府急切地宣告蘇花高年底動工,地方的各種軟硬體設施卻來不及因應時,連花蓮縣政府的官員都對未來充滿問號。

「花蓮要用什麼東西去競爭呢?唯一的發展是觀光。所以如果有這認識的話,所有花蓮的產業都要以不傷害花蓮這唯一競爭優勢為原則,在這方向下思考的話,蘇花高有害於這核心產業的基礎。」夏禹九說。

十年來產業東移帶來的是一座座水泥礦區與輸送帶,一點一點吞噬著花蓮的大山大水。花蓮人期盼一個怎樣的花蓮?而台灣人又期盼一個怎樣的後山?難道後山一定要走西部發展的道路?

通往花蓮的的路不只一條。在今年七月,一條橫跨基隆、台北、宜蘭、花蓮四縣市,從淡水航向花蓮港的藍色公路,終於突破層層的法規限制,啟航了!

花蓮平原的腹地狹小,卻是台灣本島海岸線最長的縣份,從陸地的觀點,花蓮是後山,從海洋的觀點,花蓮卻是台灣航向太平洋的起點。

從蘇澳航向花蓮的天王星號緩緩駛過和平海灣、清水斷崖、立霧溪口…如果不去注意水泥工廠、不去注意公路沿線的崩塌剝蝕,我們彷彿仍舊看見三百多年前,荷蘭水手眼中的福爾摩沙…….。

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  • 花蓮縣
  • 宜蘭縣
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交通運輸, 蘇花公路, 東西差距, 國公局, 鍾寶珠, 交通衝擊, 觀光, 東部發展條例, 藍色公路

花蓮,古稱洄瀾。長久以來被視為「邊陲」、「後山」。有句話說:「花東的泥土會黏人」,總是黏住那些嚮往大山大水的移民客。

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記者 張岱屏

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