追討程序正義(一)

採訪/撰稿 朱淑娟
攝影/剪輯 陳慶鍾

民國83年12月30日,我國實施環境影響評估法,由環保署組成環評委員會,透過程序透明化和民眾參與,一定規模以上的開發案,都應該在事前進行環境影響評估,達到預防而且減輕環境破壞。但是從中科三期、中科四期、蘇花改的案例來看,環評制度卻被質疑淪為政策背書的工具。外界甚至以「環評已死」來表達對環評制度的不信任。究竟環境影響評估制度出了什麼問題?如何才能重拾民眾對制度的信心?環評制度未來又該如何走?才能達到保護環境及人民的目的。

剛從泥土裡翻過身的馬鈴薯,才剛張開眼,就望見暖暖的陽光,大顆小顆的馬鈴薯,錯落在田裡,個個被曬得晶瑩剔透。台中市后里區農民廖明田彎著腰,動作俐落的將大大小小的馬鈴薯分類包裝。快過年了,豐收的馬鈴薯,是農民最好的新年賀禮。

馬鈴薯通常在白露後10天種下,去年夏天因為颱風多雨,到9月初才播種。過了30天澱粉質充足了,就可以採收,配送到全台各地,變成家家戶戶餐桌上的美食。

「后里水源好,種花、雜作都好,科學園區一來,污染不知要加多少。」廖明田一邊採收馬鈴薯,一邊憂心忡忡地提到,后里有正隆紙廠、豐興鋼鐵、后里焚化爐三大污染源,空氣品質已經惡化到三級。如果中科三期再來,空氣、水源都可能受到污染威脅。

位於台中市北方的后里區,倚靠大安溪、大甲溪的水源,成為典型的農業之鄉。62歲的廖明田在后里出生,10幾歲就開始種田,一生沒有換過別的工作。粗慥的雙手、黝黑的臉龐,是台灣土地上長出來的農民。

從美國引進環評法 預防開發破壞環境

陽光、空氣、土壤和水,滋養大地生生不息。一旦遭受到破壞,人類也無法生存。70年代台灣土地上逐漸開起一間間工廠,沒有嚴密的環境法規,沒有人知道,這些工廠排放的黑煙、廢水,對土地將造成什麼樣的影響。

事後也證明,包括後勁石化污染、林園三輕等重大開發案,陸續爆發空污及廢水污染事件。受到這些污染影響,民國80年代後期,各地引爆反公害抗爭,鹿港反杜邦、後勁反五輕、宜蘭反六輕等等,人民愈來愈擔心開發污染。

工業發展較早的美國,從70年代起,為了預防開發破壞環境,發展出環境影響評估制度,規範開發案許可必須考量環境因素。當時國內許多學者呼籲,應該引進環評制度,從源頭把關,預防並減輕開發案對環境的衝擊。

台灣大學法律系教授李建良表示,美國的環評制度是在既有的核照制度當中,多一個民眾參與、程序透明化的制度,並沒有另外設專門的環評主管機關審查環評,也沒有審查通過、不通過的制度。

其基本精神是,規定開發單位應自行做環境影響評估,以作為未來是否同意這個開發案,並給予開發許可的一個必要參考因素。

雙主管、准駁權 環評雙倍把關

但民國80年,國內的環保法規還不健全,也沒有前瞻性的國土規劃,同時對程序的觀念也還不健全。環評法草案送進立法院審查時,有人擔心如果比照美國制度,由開發單位進行環境影響評估,可能球員兼裁判,不足以取信於民。

於是決定交由環保署成立公正的環評委員會,並給予這個委員會一把「尚方寶劍」-准駁權,給予環境雙重把關。

民國83年12月30日,我國環境影響評估法宣告實施。跟其他國家環評制度不同的是,我國有「雙主管機關」、「准駁權」、「兩階段審查」。

環評把關?政策背書?

環評制度主要的精神,是整個程序的透明化和民眾參與。基本上制度的核心是「程序正義」。但這些年來,從中科三期、四期、蘇花改等案例觀察,當初期待由公正的環評委員會把關環境的機制,卻被質疑淪為政策背書的工具。

李建良認為,關鍵出在真正會對環境造成深遠影響的,大部分是國家的開發案、 或由國家支持、希望引進的產業。而原本期待環保署扮演監督的角色,因為他是整個國家的部門,環評制度就質變了,從原本監督的角色,變成配合政策的傾向。

「可以看出多數由政府領銜的開發案,沒有不過的。」李建良說,而且這些案子審查的時程也相對快,「整個環評的初衷,從今天來看已經完全悖離。」

二階段審查制 區分大案、小案

我國環評制度分為兩階段審查,第一階段程序較簡易,較偏重書面審查。第二階段審查程序較繁複,也納入較完整的公民參與。這種分法用意是基於行政效率的考量,讓對環境影響較小的「小案」很快完成審查程序。而真正可能對環境產生重大影響的「大案」進入二階段審查。

依環評法第8條規定,開發案「對環境有重大影響之虞,應進行二階段環評審查」。而在環評法施行細則第19條對「重大影響之虞」的定義是:對國民健康、民眾權益、超過當地環境負荷、或與周圍相關計畫有,顯著不利之衝突且不相容。

中科三期兩次環評都在一階即過關

2010年8月31日,中科三期續審的環評大會上,曾參與2006年中科三期第一次環評審查的前環評委員、地球公民基金會執行長李根政在會中指出,2006年包含他在內的8位委員提案,要求本案應進入二階環評。

理由是科學園區用地動輒數百公頃,持續侵蝕大面積農地。而且科學園區耗用大量水資源、製造大量有機污染物、而且具有毒性災害風險。此外,科學園區擴張方式已超過環境涵容量。

但2006年6月30日,中科三期七星基地的環評大會表決,11比8在第一階環評審查,即有條件過關。事後農民不滿提起訴訟,最高法院在2010年1月以「此案對環評有重大之虞未進入二階,而且未做健康風險評估」為由撤銷環評結論。

環保署於是展開中科三期環評續審

2010年8月的第二次審查,雖然外界重提4年前的要求,建議應該進入第二階段環評審查,但最後還是跟4年前一樣在第一階審查就過關了。李根政問:「當時提的理由,是否都消失了?」

重大開發案紛紛在一階環評過關

台中市后里區,近六成土地是農地,種植的稻米、作物、水果、花卉聞名全省,是典型的農業之鄉。

這個農業之鄉,在95年被選為中科三期用地,工業進駐對農業有明顯衝突,符合環評法應進入二階環評的規定。

區位、水源爭議 中科三期應進入二階環評

2010年8月31日中科三期環評續審的大會上,台北大學副教授廖本全說,這個案子在選址過程中,完全沒有用科學的方法,與中部區域計畫第一次通盤檢討、以及中部區域計畫第二次通盤檢討,有關后里鄉的發展相違背。依環評法施行細則第19條規定,「與周圍之相關計畫有顯著不利之衝突且不相容,進入二階環評」。

中科三期后里、七星兩個基地,每天用水13萬噸,已有排擠農業用水之虞。大台中地區用水主要倚賴大甲溪、大安溪。為了提供中科三期用水,水利署提出「大安、大甲聯合用水」,目的是將水源較豐沛的大甲溪、與水源較不足的大安溪聯合輸水,水利署認為有助於穩定供水系統,預計每日可增28萬噸水。

「你為了科學園區才要興建這個計畫,未來農民沒水淹要怎麼辦?」2010年6月3日,環保署舉行大安大甲計劃第6次環評專案小組審查,廖明田擔心中科搶走水源,在會中要求應確保農民灌溉用水。

但當天「大安大甲聯合用水」環評初審有條件通過了,雖然環評結論要求應保障農業用水,但該如何保障?卻沒有進一步說明,農民自此陷入缺水的危機中。  

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