失序的國土


失序的國土

台灣,兩千三百萬人生存的島嶼,但我們了解這片土地嗎?我們知道如何使用這片土地嗎?一次又一次的天災地變,沒有讓人們學習到順天而為,土地使用亂了章法,人民如何能安居樂業?

 

採訪/撰稿 陳佳珣
攝影/剪輯 陳慶鍾

中央山脈,台灣的綠色屋脊,在歐亞大陸板塊和菲律賓海洋板塊撞擊下,隆起而成。地質破碎,地震頻繁,河川坡陡流急,這是台灣島的先天條件,但後天的土地使用管理不當,才是台灣災難頻繁,爭議不斷的原因。從桃芝颱風、敏督利颱風,到這次的莫拉克颱風,土石流的災情,一次比一次慘,山林的管理已經失控。

北部、中部、南部三條橫貫公路的開闢,再加上日據時代伐木為主的山林經營,人類開墾的腳步進入山林。現在在台灣山區,到處可見果樹、檳榔、茶葉或是高冷蔬菜。但是依照山坡地保育利用條例規定,查定為「宜林地」或是「加強保育地」就只能造林,不能做農、漁、牧使用,違規就是山坡地超限利用。

台灣山區,從梨山、拉拉山、阿里山,到處可以看到陡直的坡地上,仍然種植著各種作物,取締超限利用或濫墾濫建,面臨許多阻礙,但矛盾的是,其他部門如農委會,還大力推一鄉一特色,觀光局也努力拼觀光。人上山,觀光也上山,辛樂克中受到重創的廬山,過去在道格颱風和敏督利颱風,就已經有嚴重災情,但政府、業者卻沒有記取大地的警示,辛樂克颱風最後臨門一腳,廬山就倒了!

廬山風景特定區的都市計畫,劃定河川區、商業區、公設區等土地利用方式,294棟建築中,只有54棟符合地目,更有十家溫泉飯店和民宿,侵占了河川區和保護區。

山林使用還有一個矛盾,就是造林政策,輔導種植果樹或高冷蔬菜的農民改為造林,對山坡地水土保持是有所幫助,但原始的山林和林務局的國有林班地,是否該造林?因為造林地的水土保持功能不如天然林,而營建署正研擬的國土計畫法中,卻把造林列為國土保育,值得商榷。


1999年,台灣有土石流危險的溪流有722條,到了2009年,已經有1443條,山林國土的危機,呈現在一次次的土石流災難中,雖然我們沒有國土計畫法,但現行的國土管理機制,高階是國土綜合開發計畫,中間是區域計畫,分為北中南東四區,再往下分為都市土地和非都市土地,各有相關的法令進行管理,重點在於政府執法不力,以及相關部門的政策矛盾。

2008
年,世界各國展開一場搶糧大戰,糧價飆漲,許多貧窮國家的人民,因為買不起食物,而引發暴動,泰國甚至禁止稻米出口,糧食需求提升到國家安全層級,但回過頭來看台灣的農業,作為糧食生產的農地,早就已經慘不忍睹。

2007年年底,台灣各地關心農業永續發展的人,在立法院群賢樓門口召開記者會,抗議立委提案把農業發展條例中,農地興建農舍的面積,從0.25公頃下修到0.1公頃。

 

高雄縣美濃鎮,是優質的農業區,潺潺水圳流過農田,對應著青山。這等美景吸引都市人來投資置產,高級農舍散落在農地間,買賣招牌到處林地,農地淪為炒作的對象,對農業而言是個災難。農地興建農舍規定鬆綁並立法通過,農發條例一直是許多人覬覦的目標,豪華農舍慢慢的蠶食農地,工業區則在政府的運作下鯨吞農地。

苗栗後龍科技園區的說明會,民眾的怒氣一觸即發,因為苗栗縣政府要把灣寶居民的房子和農地變成工業區,卻從來沒有徵詢他們的意見。灣寶是知名的西瓜產地,在現行的國土規劃機制裡,農地分為一般農業區和特定農業區,而灣寶就屬於特定農業區。這些優質的農地,肩負著基本糧食生產的功能,但農業在糧食安全、農村文化與經濟、生態以及水資源涵養等功能,對比到工業的產值與就業機會時,農業往往都是輸家。

因為國土綜合開發計畫,並沒有法律位階,缺乏最上層的指導原則,在國土計畫法的公聽會中,營建署把這部分列入國土計畫法的草案中。

優質農地,政府輕易的讓出,農業的水源也一樣,中科后里基地的用水如果不足,就調撥農業用水,在枯水期、水源匱乏,這時候卻是后里花卉產業的生產季節。百合球莖從荷蘭進口,一個就要二十元,是需要投入大量資本的花卉產業,當水都給科學園區,農地被迫休耕,微薄的休耕補助,根本無法彌補農民損失當農地不生產,農村經濟也跟著蕭條。

水資源的使用,並沒有提升到國土規劃層次,作為國家永續發展的指導方針。以彰化、雲林為例,水利署計畫在彰化縣與台中縣的界河烏溪興建攔河堰,提供彰濱工業區和雲林離島工業區。但台塑正著手規劃第五期擴建工程,加上國光石化落腳彰化縣大城鄉,還有中科四期進駐彰化縣二林鎮,這些都是高耗水的產業,工業用水需求遠超過這個區域水資源的承載量。

20056月,連續七天的豪雨,讓雲嘉沿海低窪地區又是一片汪洋。阿伯在淹水的家園裡,度過第三個難以入睡的夜晚,淹水對雲嘉地層下陷區的居民來說,已經是生活的一部分,家能墊高的就盡量墊高,會淹水的,就把家裡值錢的家當搬到膠伐上。地層下陷區是淹水的高風險區,有些聚落已經低於海平面,防洪只能靠堤防和抽水站,甚至要在大排設置閘門,防堵海水入侵。

地層下陷是因為超抽地下水所導致,而地下水資源的使用,卻處於無政府狀態,以雲林的土庫一帶為例,地層下陷的情形,從沿海擴展到平原,甚至危及重要的交通,建設高鐵的行車安全,但攸關農民生計,在沒有完整配套措施下,縣政府也不願意封閉高鐵沿線的地下水井,其他地層下陷區就更不說了,國土陷入惡性循環的危機。

莫拉克颱風的重災區林邊、佳冬,地層下陷最深超過三公尺,大水淹掉房子,農田、漁塭,也都毀了,光是佳冬鄉石斑魚養殖區,損失就高達百億,漁民一輩子的努力,就毀在一次颱風。

雖然佳冬養殖漁業,轉型為海水養殖後,抽取地下水的量大幅減少,地層下陷速度減緩到每年下陷兩、三公分,但地層下陷是不可逆的,這場前所未有的災難,卻可能是佳冬遠離水患的機會。屏東縣長接受學者的建議,從國土規劃著手,用市地重劃的方式,規劃滯洪池、養殖區和居住區等。把聚落、養殖所在的地區墊高,低漥的土地就作為滯洪池。現在縣政府已經獲得經建會和水利署的支持,由水利署做整體規劃。

莫拉克災後重建條例,將國土計畫法的立法列入其中,內政部營建署舉辦三場公聽會廣徵民意,但許多學者與民間團體質疑,營建署的層級太低,是否能整合各部會,國土計畫法是國家的根本大法,應該提升到行政院的層級。

八八水災給我們的啟示是什麼?除了悼念亡靈,領導人的高度該做的是什麼?又該有怎樣的前瞻視野?

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