國家級的難題


國家級的難題

跟一般深山地區比較,淺山的交通可及性高,受人類開發的衝擊也比較大!可是,我們卻常常只把淺山當作後花園,忘了淺山是綠肺、是水源地、是早期農業採集的基地,甚至也一直是人類生活的發源地。這兩年,高雄市兩處淺山柴山與黃蝶翠谷,陸續出現劃設「國家自然公園」的討論,主要焦點在淺山的「保育」和「開發」,該如何平衡?還有管理機制是否可以納入社區參與的空間? 淺山環境的平衡與多樣性,不只是生態的指標,更直接影響了人類的未來生活,讓我們一起來關心,淺山帶給我們的啓示!

採訪/撰稿 李慧宜
攝影 張光宗 葉鎮中 陳添寶
剪輯 張光宗

柴山與壽山國家公園

柴山,一座很神奇的山,從古至今,它至少出現過11個名字。十七世紀的荷蘭人,在地圖上寫它是猴山;打狗山,是平埔族人的稱呼;後來漢人在這裡砍柴維生,叫它柴山;日治時期,為了給昭和天皇祝壽,它變成壽山;台灣光復後,柴山遇到了前總統蔣中正的生日,搖身一變成為萬壽山;採礦則終結於1992年,水泥產業在柴山,度過了75年的光景。

不過,任由時光流轉,柴山也有它的不變,無論是以前給人砍柴、採礦,還是現在供人們研究調查、休閒健身,它一直都是高雄的綠肺,市民的好鄰居。

民國96年,高雄市環保團體柴山會,開始發起「上山走走」活動,無論晴雨,每個星期六,都會有解說員帶領市民走上柴山。714日這天,解說員王侃帶著十幾個高雄民眾上山,一走進森林小徑,他就指著地上的土堆說,這是小溪貝殼塚,它沿著柴山上的小溪分布,是高雄地區最早的原住民,馬卡道族人的垃圾堆,累積了1600多年以後,就形成目前我們所看到的小溪貝塚。

不親身走進柴山,很難感受柴山的「內在」!柴山上的小溪貝塚,有貝殼、陶環、獸骨和魚骨,可以想見千年以前,人類如何仰賴柴山而生存!有趣的是,千年以後,人們重新認識柴山的起點,一樣也是腳下的這片土地。王侃進一步說明,從高雄市北邊的大岡山、小岡山、半屏山,一直延伸到柴山與恆春半島,都是因板塊隆起擠壓而形成的高位珊瑚礁地形,也因為這樣,這一帶的土壤比較薄,形成當地喬木特有的駢幹現象。

柴山的西邊,也是一絕!這裡,緊鄰台灣海峽,有海風、浪花為伴,眼前盡是陡峭岩壁,以及因風化與地層滑動推擠而下的大岩石。很難想像,這樣的環境,也生成出台灣面積最大、密度最高的山豬枷灌叢;而這片密集寬廣的山豬枷,也是有效減緩珊瑚礁石灰岩崩塌的大功臣。整體來說,海拔356公尺的柴山,面積1200公頃,年雨量1800毫米,氣候溫和,適合植物生長。山上800多種植物構成的林相,造就出多元的動物生活環境。

根據中山大學在柴山的調查,共記錄到5種兩棲類、24種爬蟲類、106種鳥類、8種哺乳動物、50種蝶類和21種蝸牛。讓人擔心的是,柴山的美與特別,並沒有給它帶來好運,反而為柴山招致難以想像的破壞。人太多、野生動物受干擾、小徑木棧道遍布以及私闢休息區氾濫,這四個人類造成的現象,正是柴山所有問題的總結。

高雄市柴山會總幹事楊娉育說,有些人很奇怪,會有一種佔地為王的心態,這些人會去開發一個屬於他自己的休息區,私闢休息區的民眾,會在整地時將植被通通砍掉,這對所有動植物的生長影響很大。可怕的是,目前柴山上大大小小的休息區,竟然有將近300個。

可是要處理這些問題卻不容易,因為柴山的歷史因素複雜,政府的管理經營,一直都是多頭馬車!高雄市政府、農委會林務局、國有財產局和國防部等四個單位,各有負責事項,可是只要有問題,反而沒人可以解決。

20年歷史的柴山會,光是5年的「上山走走」,就已經走了200多趟,善盡觀察生態、教育民眾的責任,再加上其他公民團體,也積極投入監督政府的行列,最重要的是,市民自發性上山保育的長期累積,這種種投入,促成了「壽山國家自然公園」的誕生。

地球公民基金會執行長李根政說,這20年來,高雄市民跟很多非營利組織,一直不離不棄,希望國家可以介入保護柴山,二方面也有很多自動自發市民的自治作為,這些民眾走在政府前面保育柴山。荒野保護協會高雄分會會長林維正進一步指出,壽山國家自然公園成立的原因只有一個,因為多頭馬車的共管模式根本無法管理柴山,所以最後只好找一個單位來認帳!

美濃國家自然公園的爭議

柴山,位於高雄市的西南濱海,在玉山山脈尾端的黃蝶翠谷,隔著高屏溪與柴山遙遙相望。民國81年,黃蝶翠谷曾經名噪一時,當時政府規劃的美濃水庫預定地就在這裡。後來,經過美濃居民長期抗爭,水庫爭議暫時休兵,現在的黃蝶翠谷,是重要的生態棲地與環境教育場所。

海拔介於60公尺到818公尺的黃蝶翠谷,主要由雙溪與東勢坑溪貫流其中,不僅形成美濃溪的上游,也構成封閉的低海拔溪谷,擁有自成一格的生態系統。定期的環境監測,是累積黃蝶翠谷生態資源的基本功課,雖然現在還在進行,不過已經記錄到97種鳥類、18種蛙類、115種蝶類。

當地民眾甚至還自行架設自動照相機,拍到食蟹獴、鼬獾、山羌等珍貴的哺乳動物。農委會林務局屏東林管處說明,黃蝶翠谷是在林務局旗山事業區的4652林班,面積差不多有2800公頃,經過林務局12年來的調查,確認動物有104科、417種,植物有53233種,資源非常豐富。

可是讓人擔心的是,黃蝶翠谷的命運,也跟柴山相去不遠,因為都屬於低海拔、交通便利、人為利用頻率高的淺山地區,所以受到人為的破壞也很大。常到黃蝶翠谷進行生態教育的高雄市蝶會,對人類破壞的感觸就很深。蝶會理事封岳表示,常常有人進入黃蝶翠谷從事水泥工程或砍伐樹木,這些行為都會影響環境發展,近年更發現,蝴蝶有往裡面移動的趨勢!

就是因為人為影響越來越多、問題也越來越難解決,黃蝶翠谷開始被討論,是不是應該進入內政部營建署的國家公園系統,仿效柴山成為「國家自然公園」,引進國土計畫的管理模式。也因此高雄市政府特別在今年的黃蝶祭上宣示,要在黃蝶翠谷推動「美濃國家自然公園」。選在這個場合表態,明顯看得出來,在「壽山國家自然公園」之後,高雄市政府要在美濃,推動第二座國家自然公園的企圖心。

高雄市政府都發局局長盧維屏特別解釋,「在壽山國家公園成立之後,這件事情的想像力就開始擴大,我相信也被美濃的許多人跟社團感受到,可以這樣做,所以市政府很努力想這樣做,也跟地方社團展開進一步的合作關係。」

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧則表示,2010年的時候,第十五屆黃蝶祭就辦了兩場生物多樣性論壇,其中一場就是請柴山會來分享,他們推動國家自然公園的過程。另外他們在去年也辦了一個研討會,主要評估國家自然公園是不是足以成為一個願景,就是有這種種的過程,所以(高雄)市政府其實也想要回應民間的需求。

對於民間與地方政府的積極態度,主管國家自然公園業務的內政部營建署,也樂觀其成。營建署長葉世文表示,只要在地朋友都同意,營建署會盡量符合大家期待,而要劃為國家自然公園,必須要營建署報內政部,整個計畫還要經過國家公園計畫委員會通過,接著要行政院核定才能生效,因為國家公園系統是國土計畫裡面,一個非常重要的空間計畫!

可是黃蝶翠谷的主管機關農委會林務局,卻不這麼認為,黃蝶祭後第二天,林務局馬上發出新聞稿表示立場,林務局強調,「雖然高雄市政府與營建署壽山國家自然公園,目前分別委請不同單位,進行美濃國家自然公園的規劃案,但黃蝶翠谷範圍,全部都是林務局經管的國有林班地,地方人士也肯定林務單位在地深耕的保育成效,由林務局依森林法劃設自然保護區才是正途,管用合一,資源才得以保護。政府相關單位間,不應疊床架屋,浪費國家資源。」

相較於現行的八個國家公園,國家自然公園是一種新的國土空間管理系統,由林務局的反應來看,官方各部門已經進入磨合過程,而民間的看法到現在也不見得一致。美濃愛鄉協進會榮譽理事長林英清表示「黃蝶翠谷本來就在那邊,有沒有一個國家公園的名稱根本就不重要,重要的是我們怎麼樣去看待黃蝶翠谷!」 美濃環保聯盟理事林俊清認為,黃蝶翠谷原來有很多老農在耕作,因為年輕人不願繼續耕種,因此翠谷有機會慢慢變成森林,現在國家自然公園的討論一出現,又開始會有人想要炒作!

國家公園法第一條,載明的立法精神,是「保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究,特制定本法。」但是第14條卻寫著,針對一般管制區或遊憩區,只要經國家公園管理處許可,就可以興建道路、橋梁,開採礦物或土石以及其他各項硬體或開發項目。也因為對這些明定事項有所疑慮,意外掀起了一場國家自然公園的論戰!

壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說,一定會以保育來推動美濃的國家自然公園。美濃環保聯盟理事林俊清則質疑營建署,認為國家公園法開了很多後門,等於只能規範一般民眾的行為,卻反而有利於某些有心人士或財團的投資炒作。

高雄市政府都發局局長盧維屏說明,假設未來逐步推動成立國家自然公園,那麼分區裡面允許開發的問題,就應該回到國家自然公園的系統去討論。曾經擔任美濃愛鄉協進會總幹事,目前是美濃農村田野學會的執行理事溫仲良則進一步說明,在這個推動國家自然公園的過程中,最大問題出現在,所謂國家自然公園的分區劃設,也就是遊憩區跟一般管制區的劃設,在這兩個分區內,幾乎涵蓋了道路鋪設、橋梁跟築堤、河岸護堤、開採砂石、溫泉區的開發,甚至興建纜車、土地的開墾、土地變更使用跟工廠擴充,這些都是允許開發項目,無法讓人放心!

現任的美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧,則有另外一種看法,她認為,「國家自然公園裡面有一個比較好的設計,就是計畫審議委員會,就是如果要開採什麼事項的時候,計畫書不是只有行政機關核可就行,它是有一個由公益人士、學者組成的審議委員會。」不過這並不能化解環保團體對開發的疑慮,荒野保護協會高雄分會會長林維正說,現在最大的問題在於硬體設施,因為軟體不管怎麼運用,如果沒有硬體的配合,對環境的傷害不會那麼大。

而站在強力管理才能遏止目前黃蝶翠谷亂象的立場來看,地球公民基金會執行長李根政認為,長期而言,還是要透過分區管制去劃定,看哪裡應該是特別景觀區,或是文化史蹟保存區,乃至於遊憩區、一般管制區,都可以進行分區的管制,而且這些分區管制以目前台灣法規來審視,國家公園還算是比較有強制力。

高雄市柴山會總幹事楊娉育,則把當時「壽山國家自然公園」分區劃設的經驗拿出來分享,她表示,「當初營建署是直接委託學術單位來做分區,雖然有詢問過民間團體,但最後決定權還是在中央,主要是因為生態保育區需要資源、需要人力來徹底執行,才能有效禁止一般人進入,但是營建署現在根本沒辦法去處理這個事情,所以最後營建署寧願不要劃!」

726日,營建署長葉世文安排了一個私人行程,到黃蝶翠谷視察,在接受媒體訪問時,他誠意十足並表達他的看法,「如果未來有機會可以在黃蝶翠谷成立國家自然公園,它也不必然、也不一定要劃遊憩區,也就是說在整個土地分區裡面,要經過在地的共同討論跟期待,如果大家認為不需要遊憩區,也可以不劃,如果不劃遊憩區,說不定大家的疑慮就不會有了。」不過目前,在營建署沒有公開的分區初稿上,還是有「遊憩區」的規劃!

不同的人,對法律有不同的解釋,對政府的信任也有所落差,在這樣的時刻,美濃國家自然公園成立與否,到底是由誰來決定?而決定的過程又是什麼?

住在黃蝶翠谷旁廣興里的張先生,利用暑假帶著家人、親友到黃蝶翠谷戲水,他說他記得兒時的黃蝶翠谷不是現在這個樣子,小時候的溪流很清澈,沒有產業道路、也沒有攔砂壩。張先生的童年玩伴古先生認為,如果要規劃為國家自然公園,就應該要有硬體設施,讓外地遊客進入大自然的時候,有指標可以遵循,也有道路和停車場,不要讓遊客來黃蝶翠谷,反而不知道該怎麼玩!

從小在黃蝶翠谷裡長大的邱先生,則強烈希望如果真有劃設國家自然公園的一天,請政府絕對不要大興土木。返鄉從事社區工作的美濃黃蝶祭總召集人李玄斌強調,美濃一定要保留原貌!

住在黃蝶翠谷旁的農民林先生則是害怕,國家自然公園一旦劃設,可能對農民的耕種產生諸多限制,而對於要不要劃設國家自然公園的問題,他也從來沒有被詢問過或告知過,接受採訪時,是他第一次聽到黃蝶翠谷可能要成立國家自然公園。

資訊流通的速度,對一般人而言,的確比較慢,也不如投資客來得神通廣大。20年前的美濃水庫興建案,曾經促使黃蝶翠谷出現一股搶種風,如今一片片無人管理的芒果園,就是當時的證據。現在成立國家自然公園的可能性,似乎也在黃蝶翠谷的私人土地上,引起騷動!在黃蝶翠谷內務農維生的林氏夫婦說,現在他們拆除鐵管的這片地一共有六甲地,才剛被地方上的政治人物以兩千萬買去,所以他們要盡快把地上物有價值的部分處理掉,不然過了81日,土地和地上物,就都是別人的了!

共管,怎麼辦?未來,怎麼走?

「美濃國家自然公園」討論的沸沸揚揚,已經成立八個月的「壽山國家自然公園」,還在進行各項管理工作的整合階段。壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說,今年二月、四月和五月,各開一次會之後,就訂出諮詢委員會的設置要點,希望可以透過諮詢會運作來廣納民間意見。過程中,高雄市政府都發局局長盧維屏表示,目前正在整合市府與營建署的雙重共管機制,希望營建署可以盡快把市政府「整進去」!

開了三次會,訂出一個經營管理諮詢會設置要點草案,希望納入過去高雄市政府的工作內容,以及社團與民間的種種建議。可是柴山上的問題,依然不斷在發生,也持續還沒有解決!對於一套新的管理系統,高雄市柴山會總幹事楊娉育卻是憂心忡忡,她說,「比較大的問題就是市政府已經準備撤守,想要全部交給國家自然公園去管,但是國家自然公園的態度,是希望有一個諮詢會,讓大家可以一起來幫忙。其實,在管理面上,還有很多事情有待釐清,譬如柴山上長期的揹水文化,其實是好的傳統,到底要不要保存?還有在山上燒柴、燒水,政府允許嗎?另外更嚴重的是,有一些人到柴山上私闢休息區,要如何禁止呢?太多太多問題,好的跟不好的,亟待新團隊來解決,可是到現在,連談都還沒有談!」

再加上柴山上,民眾餵食獼猴或流浪動物的事件,層出不窮,這種種問題只要一再拖延,就會越來越嚴重。這對從來沒有淺山管理經驗的營建署來說,的確是一項考驗。

場景換到美濃,情況又是如何?像是黃蝶祭,這是美濃社區力量的展現,一方面帶動在地活力,另一方面可以創造一個集體參與的機會,讓更多人加入反水庫、保育環境的行列。

長期與政府互動的經驗、營造社區的能力、生態調查與定期監測的專業、導覽人才的培訓成果,這些是美濃愛鄉協進會最引以自豪的條件,也是在推動「美濃國家自然公園」時,提出民間政府共管機制的基礎。美濃愛鄉協進會常務監事劉孝伸強調,一定要先透過跟公部門的對話,或是種種的接觸機會,很強烈地去表達讓美濃社團或居民加入決策單位,才符合真正的共管精神。對此,營建署長葉世文回應,共管機制可以事先由管理處跟保育團體坐下來好好談,甚至行諸於文字,未來管理處也必須要根據這個文件,來執行共同管理。

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧,進一步闡釋共管意義,她表示,共管的前提在於資訊透明,國外自然公園的案例中,目前現行的管理處,未來應調整為以行政業務為主的秘書處。然而對此,壽山國家自然公園籌備處主任歐正興無法認同,他強調,「那當然達不到他們所謂講的共管的這麼強的一個機制,大家都知道今天政府施政必須依法行政,政府在推動這個區塊的經營管理,是誰要負責任?也就是說,縱使有很多建議、想法要付諸實施,但是最終執行的好壞,其實是管理處要負責。」

「共管機制」,是一種精神,也是一種理念,有很強烈的創造性,但是在國家自然公園的管理系統中,並沒有法源依據,而在營建署管理壽山國家自然公園的經驗裡,也還沒有具體的實踐方式。楊娉育說,她對共管這兩個字有意見,也就是說,「你憑什麼去管?民間團體你是土地所有權人嗎?你在這個法令裡頭有法律的定位嗎?所以,民間團體只能協同管理,要共管,很難!」

78歲的曾文忠,是出身美濃的著名畫家。從民國43年畫到現在,已經畫了600多幅美濃的山水,只可惜他畫中的美景,已經消失。美濃溪流經聚落的兩岸,已經全面水泥化,美濃溪上游的黃蝶翠谷,一再出現不當整治工程。現在,唯一能保護美濃、保育黃蝶翠谷的,是美濃人的共識。

美濃愛鄉協進會常務監事劉孝伸說,其實保護黃蝶翠谷,不光是為了保護黃蝶翠谷的生物多樣性,也是為了保護整個美濃地區灌溉水源的穩定!

高雄市政府都發局局長盧維屏說,美濃推動國家自然公園很大的一個前提,就是不會再有水庫,這個命題是同一件事情,市政府可以很大膽的講,不能也不會再有水庫,否則這件事情是白談了!可是營建署長葉世文卻不敢打包票,他說,「當然我也了解美濃地區的朋友期待,但是劃國家自然公園跟水庫,是兩件事情」

美濃農村田野學會執行理事溫仲良強調,靠政府反水庫不可能,重點是美濃人發展出反水庫與反開發的愛鄉觀念,他認為「最近這一、二十年來反水庫的歷程,對美濃人來講,已經是一種心理共識了!」

對於反美濃水庫,美濃民間社區的確有很大的共識。美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧也認為,就算水庫目前不會興建,也要繼續辦黃蝶祭,因為這是日常的生活儀式,也讓美濃培養更多愛土地、愛文化的觀念教育!

地球公民協會執行長李根政說,「如果美濃真的想推動國家自然公園,很重要的是,在地對於保育策略最好有一些社區共識,在擬定這些計劃書的時候,有更多的人來參與,這樣比較能達成保育的目標!」

黃蝶祭已經進入第十八年,舞台背景是一幅黃蝶造型的百納被,那不僅是百納民力的象徵,也是美濃年輕人們,一針一線拼湊出來的願景。

在台灣,如柴山或黃蝶翠谷這樣的淺山地帶何其多,淺山裡的故事也很漫長。森林滋養水源、水餵養人,人們保水保山才能保住下一代的生活。國家自然公園的議題,不只檢視官方的作為、民間的論述,更丟出了一個「國家級」的考題,讓我們不得不重新思考,人與環境的關係!

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