國土計畫大挑戰

採訪/撰稿 郭志榮
攝影 陳忠峰 鄭嘉明,剪輯 陳忠峰

國土計畫法在2016年通過,其中全國國土規劃由營建署修訂,但是內容一直存在爭議。一部國土計畫,政府想重建國土秩序,環保團體想搶救生活環境,開發單位又有不同計算,面對不同價值挑戰,將變成什麼模樣?

國土計畫目標成為釐清土地使用爭議,提供依循的規範。在計畫草案中,將土地依照不同功能,分成農業發展地區、城鄉發展地區、國土保育地區、海洋資源地區。並在四大分區中,規範不同分類,目的是取代過去繁複的土地分區。

整個計畫的修訂程序,規範先修訂全國國土計畫,再修訂直轄市、地方縣市的國土計畫。土地學者戴秀雄指出,修訂中的國土計畫,最大的效用,是可以成為一種框架,限制過去地方都市計畫過度浮濫的問題。

計畫修訂,如何劃分,各方都有不同期待。爭議為何?我們逐一檢視探討。

高雄路竹,兩棟違法工廠正遭到強制拆除,因為工廠建在農地,違反農地農用規範。目前政府在各地執行農地上違法工廠的拆除工作,標準是以2016年政府更替後,新建設或興建中的違法工廠,作為拆除目標。

違法工廠占據農地的案例,成為國土計畫的農業發展區中,最具爭議的核心。農業發展區分為三類,第一類是最受保護的優良農地,第二類是良好農地,第三類是坡地農業。目前有十二萬間違法工廠占據農地。地球公民基金會吳其融表示,政府應該透過國土計畫,確保農業發展地區,全面清理違法農舍、工廠的問題。

依照農委會所做的全國農地普查,以糧食安全為標準,計算出全國農地,應該有80萬公頃左右的保護面積。環保團體認為,第一類農地保護,應該有90多萬公頃,不應只劃設80萬公頃,並且擔憂第二、三類農地的放寬,會加速農地損失。

在台南,曾文溪河岸都是綠色農地,卻相當突兀出現了一片灰色土地,成為廢棄物處理場。台南社大黃煥彰老師調查發現,農地裡的工廠,竟是一座合法的小型工業區。農地裡的工業區,呈現過去工業區浮濫設立的問題,正是失去國土計畫管制下,土地失序的現象。

國土計畫中,城鄉發展區分成三類,第一級是城鄉地區,第二類是工業區與重大建設,第三類是原住民居住的鄉村區。針對工業區土地面積,環保團體希望政府能對工業區土地,進行完整盤點,提出上限,不應浮濫或過度開發。工業局表示,工業發展是產業需求,未來將依照相關法令,做出適當調整。

另外在國土計畫中,許多土地將會做出調整,部分土地開發業或營建業者,關心重劃後造成損失,政府有何補償機制。土地學者戴秀雄表示「這個版本國土法過的時候,有兩個處理措施,一種是就是讓你繼續使用,一種是地方政府,可以下令拆遷,限期改善,如果地方政府做出這個要求時,就是國家要補償。」

一群新竹媽媽利用假日時間,舉辦行動劇,表達新竹飲用水源,遭到垃圾場等污染的問題。新竹媽媽陳翠琴表示,希望透過國土規劃,管制水源保護區。

國土保育區,分成三類,第一類是最受保護的野生動物保護區、國際重要濕地等,第二類是地質敏感區、水源水質保護區等,第三類是國家公園。環境團體認為,水源水質保護區,不應放在第二類。環保人士陳椒華以許多低海拔攔河堰和水庫為例,說明水質都已經污染,政府必須將水源保護區列入國土保育區第一級管制。

但是將水源水質保護區,放入國土保護第一類,限縮開發與農業使用,將產生極大爭議,營建署表示,「如果仔細來看這版國土計畫,我們把它界定的更嚴謹,屬於哪個核心地區,包括水庫取水範圍,當然不用講。上游一定範圍,這個部分都列為禁止的,而且要做為第一級的國土保育地區,其他部分,會把它列入二級。」

對於水源保護區分類和劃設範圍,目前都還是有爭議,讓新竹媽媽陳翠琴淚灑審議會場,她說,「對你們而言是一句話而已,對我們而言,是五十萬人在喝這樣的水,我覺得大家立法時真的要想好,我們喝的水,就是這樣被立法出來的。」

國土保育爭議,不只在山坡保護,海邊也引發強力抗爭。在七股海岸線上,有著無數魚塭與廢棄鹽田,加上廣大海岸灘地,目前政府劃入國土保育區。台南市議員陳朝來展示許多抗爭照片,表達將台南海岸劃入國土保育與海洋資源區,嚴重影響地方發展。

陳朝來強調,必須保留地方居民的生活與發展權益,不能全數劃入國土保育與海洋資源區。針對海岸線的保護與利用,營建署表示,國土保育不是完全禁絕利用,都有適應當地文化的調整。

桃園觀塘工業港區設置第三天然氣接收站,可能危及藻礁、柴山多杯孔珊瑚生態,在環保署環差審查時,組成專家小組前往現地勘查。桃園在地聯盟潘忠政指出,國土規劃中的海洋資源區保護海洋環境,卻在桃園海岸劃出開發區。

海洋資源地區分稱三類,第一類是各類保護、保育區,第二類是可利用或通行海域,第三類是未規劃使用海域。環境人士以雲林、彰化海岸為例,表示過去填海造陸的高度開發,已經造成危害。海洋學者陳昭倫則強調,在氣候變遷的環境下,海岸上面的國土規劃,不管是對海岸的侵蝕,颱風的影響,都要考慮到。

面對種種爭議,環保團體要求國土計畫必須進行政策環評,但是內政部次長林慈玲表示,國土計畫審議過程,召開了許多公聽會,應該已經達成充分溝通。

整個計畫修訂至今,爭議不斷。土地學者戴秀雄參與審議,表達國土計畫是大面積管制,最怕許多例外,讓完整管制破碎化。目前整個計畫已送往行政院做最後審議,一旦頒布,就將進行地方縣市國土計畫審查,戴秀雄擔心,各種選舉與地方利益的考量,才是考驗時刻。

一部國土計畫,帶有許多期待,可以重建土地秩序,挽救惡化環境,或是可以違法就地合法,但是面對不同期待,相互角力。未來,地方制訂縣市國土計畫,實際劃設分區面積,面對各種現實與利益問題,能不能完好規劃,解決台灣土地失序問題,仍是國土計畫的大挑戰。

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