地下化

百日新政的試金石

摘要
8月22日,反南鐵東移、反高雄果菜市場遷移等反迫遷團體,聚集在行政院外抗議,批評新政府在選前支持土地徵收案件,必須辦聽證會來傾聽民意,執政後卻立刻跳票。民間團體呼籲,新政府應該暫停爭議個案的審查,立刻舉辦聽證,當時獲得行政院長林全的正面回應,指示內政部擬定聽證會的相關執行辦法。林全的承諾,讓遭受徵收之苦的人民,稍稍燃起一線希望。但在土地徵收條例沒有修改的情況下,被徵收戶根本無力回天。

拜訪吳美慧那天,她的神情十分緊繃、焦慮,迭聲說道:「謝謝你們來,真的不知道怎樣才可以讓政府聽到我們的聲音…」坐在燠熱的屋子裡,吳美慧泣聲說著四年多來的抗爭艱辛,她不明白,只是為了保有自己的家屋,為什麼這麼困難?

吳美慧的家是棟透天厝,緊鄰台南鐵路,早年她和先生買房後,在這做起裱框生意,拉拔一家,直到孩子長大成人,正和先生規劃退休生活,卻收到政府要徵收房子的公文,和樂的家庭,風雲變色。2012年,吳美慧和鄰居開啟了抗爭行動,當年,婆婆就因為過於焦慮而過世,而2014年3月,丈夫也因為徵收的壓力,撒手人寰。

1995年,政府決定推動的台南鐵路地下化工程。原本規劃在原鐵路下方施作鐵軌,為確保施工時鐵路交通順暢,需徵用0.63公頃的土地,鋪設臨時軌。工程結束後,徵用的土地會還給居民。但2007年,政策卻變成要直接徵收鐵路東側長達8.3公里、407戶居民,共3.03公頃的土地,來施作永久軌。

台南市政府解釋,東移是因為台南車站被指定為古蹟,考量維護文化資產跟鐵路營運需要,必須改採明挖覆蓋工法。2009年,東移版本獲行政院核定。居民得知後,難以接受,開始尋找工程技術的突破可能。大地工程師王偉民表示,只要補強結構安全,即便是採取鐵工局主張的明挖覆蓋工法,依然可以在不必東移的情況下,進行鐵路地下化工程。

為了回應居民釐清工程問題的訴求,台南市政府曾在2013年2月3日,邀集數十位工程專家,聆聽鐵工局與王偉民的意見交鋒,那場論壇雖然沒有結論,但市政府邀請的土木學者認為,技術問題其實很好解決,建議雙方繼續坐下來好好談。

如果工程不是東移的關鍵問題,什麼才是?2016年8月,台南市政府帶著我們現勘鐵路地下化沿線,都發局指出,如果採取原軌施作版本,可能會切斷部分現有巷道的通行,會對交通及救災有所影響。台南市都發局進一步表示,儘管確實可以採用徵用的方式施作工程,但若要保障施工時衍生出的交通與安全需求,可能必須擴大拆遷三棟集合住宅,目前的施作方案,是綜合考量後,符合公共利益的最佳方案。

不過,律師簡凱倫反駁,當沒有增設六米巷道的必要性的情況之下,「就不會有所謂拆遷的問題。」他指出,原軌施作案的報告明指,其建物的總拆遷樓地板面積只有五萬多平方公尺,「而且裡面還有四萬左右平方公尺的總樓地板面積都是公有物的拆遷面積」,但2009年綜合規劃報告,也就是東移版本,其統計的建物拆遷總樓地板面積事實上卻高達九萬多平方公尺。

儘管如此,2013年3月,台南市政府決定,鐵路地下化的施作方案,將按照2009年核定版本施作,居民認為這牴觸土地徵收條例中,必須確認是最後不得已手段,才能動用徵收權的原則,北上民進黨總部抗議,痛批市長賴清德的作為,是大埔事件翻版。

居民要求民進黨中央,要求台南市長賴清德重啟協商管道。民進黨沒有因此介入協調,只表示會轉告市政府居民的意見。面對反東移居民的不斷抗爭,台南市政府始終以「依法無據」的理由,拒絕舉辦聽證,這也使得雙方在內政部都委會審查時,繼續各說各話,沒有交集。

不過,台南市政府花許多心力,著墨於徵收後的補償機制。都發局說明,針對被徵收戶,市政府提出多元的補償方案,包括比照原有建築物樣貌跟規模,讓微拆戶跟半拆戶就地整建;而整建戶還有全台灣唯一的補償容積可以使用。換句話說,被徵收戶除了可以領到補償費,還有30%的容積可以加到鐵路沿線被徵收的土地上,來重建房子。

台南市政府坦言,這種類似全面都市更新的做法,是考量未來鐵路地下化後都市縫合的便利性。這對地下化後擁有土地可重建的被徵收戶來說,沒有迫遷疑慮,甚至還有照顧住宅可以申請,一魚三吃,使他們更加支持市府的東移施作版本。

台南市政府規劃的照顧住宅基地,位於台南市東區生產路跟大同路交叉的台糖農地,市政府表示,周邊土地在年底,還會完成區段徵收計畫。因為基地區位優良,加上購買價格只需要市價一半,已經有八成被徵收戶要登記入住。

負責規劃照顧住宅的設計師張家瑜,帶我們參觀樣品屋。強調過去只做豪宅建案的他們,是為了促成台南鐵路地下化公共利益的形成,才破例接下這個案子。為了讓拆遷戶滿意,在建材和設計也特別用心。

然而,台南市政府的補償措施,對鐵路地下化而面臨房屋全拆、土地被完全徵收的居民來說,反而是雙重剝削。

依照拆遷戶數比例,基地上只需要四棟照顧住宅,目前這家建設公司,卻規劃了另外三棟高級住宅。同一基地上的建案,分期開發,卻只領一張建照,建商的解釋是,當初標下土地就是希望不要按照過往蓋國宅的方式去進行,「同張建照,同一個名字,不會分你我,不僅可以讓照顧住宅感受到跟另外三棟高級住宅同樣品質的房屋,價位上以後買賣也會有提升。」

根據台南市政府規定,一個門牌號碼只能購買一戶照顧住宅。而建設公司表示,雖然照顧住宅目前只有被徵收戶可以登記,但如果最後還有空屋,可能釋放給建設公司標售。這樣的做法,引起學者質疑。

「現在土地徵收計畫都沒真正提出來,台南市府已經認為這個土地徵收一定要過,已經開始把土地讓售給建設公司蓋安置住宅,程序上就有很嚴重的瑕疵。」徐世榮批評,台南市政府的作為,一方面違背正當行政程序,二方面把公有土地(台糖地)低廉讓售出去,恐怕有圖利他人的問題。

自從台南鐵路東移案核定後,鐵路周邊住家的牆上,紛紛多出了仲介廣告。根據台南市仲介公會指出,目前市場上缺乏大面積可供開發的素地,東移後的台南車站站區,因此成為難得的開發目標。目前站區周邊土地價格是每坪12至19萬元,地下化後,周邊房價還會有三成漲幅。這正是居民為何質疑市政府強硬實施東移版本來炒作土地、不符公共利益的理由。

2015年5月14日,台南市都市計畫委員會第四十次會議,審議通過台南市東區及北區配合鐵路地下化所做的都市計畫變更案,此後,位於內政部的都市計畫委員會也密集召開。一般來說,事涉土地徵收的計畫,內政部都委會應詳盡釐清計畫爭議,避免侵害人民權益,但居民痛批,整個都委會過程,根本只是跑流程,呼籲都委會停止審查。但居民訴求沒有得到正面回應,整場審查的爭議雙方,和過去一樣,無法有效聚焦辯論。

整場審查,台南市政府或鐵工局一直沒有正面回應南鐵東移案是否符合土地徵收條例規定,必須符合公益性、必要性、合理性與最後手段等原則,只強調計畫是最佳方案,而針對被徵收戶已有補償計畫。

缺乏釐清爭議的審查流程與開發程序,最後終於釀成肢體衝突。為了平息風波,都委會做出再次審議的決議。但最後,台南鐵路地下化東移案,依舊在居民疑慮尚未釐清狀況下通過專案小組會議,直接送進都委會大會審查。

在都委會大會的審查過程中,反台南鐵路東移的居民口戴口罩,一語不發,他們推派徐世榮當代表發言:「在這樣的開會形式下,任憑我們說破了嘴,任憑我們再提很多論述,其實都是沒有用的,因此在這種情況下,我們決定讓今天的會議,將是台灣都委會歷年來開會,最安靜、最順利、最沒有雜音的一次!」

徐世榮結束發言後,和居民一起沉默退席,過沒多久,內政部便舉辦記者會,宣布南鐵東移案,正式通過審查。內政部次長花敬群強調,「這樣的徵收計畫,沒有迫遷,對人民的財產權,因為有市價徵收,又有都市更新的容積補償,又有安置住宅的提供,所以沒有迫遷。」

8月22日,反南鐵東移、反高雄果菜市場遷移等反迫遷團體,聚集在行政院外抗議,批評新政府在選前支持土地徵收案件,必須辦聽證會來傾聽民意,執政後卻立刻跳票。民間團體呼籲,新政府應該暫停爭議個案的審查,立刻舉辦聽證,當時獲得行政院長林全的正面回應,指示內政部擬定聽證會的相關執行辦法。林全的承諾,讓遭受徵收之苦的人民,稍稍燃起一線希望。但在土地徵收條例沒有修改的情況下,被徵收戶根本無力回天。

9月1日,高雄果菜市場在徵收合理性不明確的情況下,突然遭到怪手強拆,宛如大埔事件張藥房翻版,讓全台各地反徵收、反迫遷的自救會,緊急前往總統府集結。他們擔心,蔡英文政府近日在南鐵案、高雄果菜市場徵收案的作為,將會成為日後其他被迫遷戶的樣板,質疑總統在2015年總統大選時,曾表示要修改土地徵收條例,讓土地正義不再停滯的承諾跳票。

台灣人權促進會提醒蔡政府,就算有安置措施,不符合土地徵收條例精神的強制徵收,就是迫遷,而這已經違反2009年被納為國內法的聯合國兩公約,同時也嚴重侵犯憲法保障的居住權。

9月25日,是民間團體與各地自救會給新政府的最後通牒,完全執政的蔡政府會改弦易轍,或是馬規蔡隨,將測試出,這個新政府對土地正義的真正態度…

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鐵路東移, 地下化, 土地徵收, 迫遷, 安置, 聽證, 徐世榮, 居住正義, 都市更新, 安置住宅

8月22日,反南鐵東移、反高雄果菜市場遷移等反迫遷團體,聚集在行政院外抗議,批評新政府在選前支持土地徵收案件,必須辦聽證會來傾聽民意,執政後卻立刻跳票。民間團體呼籲,新政府應該暫停爭議個案的審查,立刻舉辦聽證,當時獲得行政院長林全的正面回應,指示內政部擬定聽證會的相關執行辦法。林全的承諾,讓遭受徵收之苦的人民,稍稍燃起一線希望。但在土地徵收條例沒有修改的情況下,被徵收戶根本無力回天。

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採訪/撰稿 胡慕情
攝影 鄭嘉明 張光宗 陳添寶,剪輯 陳慶鍾

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台南鐵路Don't 移

摘要
切割台南市區都市發展的鐵路,終於要地下化了。這是居民期待二十多年的政策,但2012年的秋天開始,鐵軌旁,卻悄悄地掛起了無數的抗爭布條…

陳割和太太蔡信美,在鐵軌旁已經住了好幾十年。原本政府告訴他,鐵路地下化,只需要拆除他家後院,如今新的方案,卻只留下前院的種花空間。陳割的健康,從此一落千丈。

陳割說:「本來我不會失眠,但為了這件事情,很煩,現在都要去成大拿藥才能睡。」這座房子,是畢業於成大土木系的陳割,和太太蔡信美一手起造。他們親自設計、挑選建材、謹慎監工,光樓梯,前後就做了好幾次,原因無他,就是希望永遠在這裡住下去。豈料,房子現在得面臨拆除的命運。

蔡信美質疑:「房子拆完以後,我們兩個老人要去哪裡?家是我們的根,現在拔起來,不就四散了?」以前,陳割每天都會在客廳哼唱日本歌謠,徵收風波來襲,他和蔡信美美滿的晚春,瞬間碎裂。不忍心看父母親受徵收折磨,任教於台科大電子工程系的陳致曉,決定組織自救會,帶頭抗爭。

台南鐵路地下化工程,路線從台鐵大橋站一帶,延伸至生產路以南1.91公里處。總長8.23公里。原先的工程方案,是採取潛盾工法,在原鐵軌下施作,徵用鐵軌東西兩側土地做臨時軌。完工以後,會把土地還給居民。

2007年,鐵改局卻說,因為台南市地質狀況不佳,為了保護國定古蹟台南車站,必須改採明挖覆蓋的工法,來維持鐵路營運。決定把地下化工程東移,要徵收東側407戶居民的土地,施作永久鐵軌。

陳致曉說,變更方案後,經建會曾明訂此案,為第一個「以土地開發利益回饋軌道運輸建設」的示範計畫,交通部長毛治國更說:「台南站地下化後,火車站周邊及鐵軌沿線的大小範圍都市計畫更新,將是台鐵資產活化、償還債務的金雞母。」因此他們質疑,變更方案,是為了把民地變成公有土地,去獲得土地開發利益。

台南市交通局長張政源表示,他理解居民的質疑,但市政府已經透過各種方式,詢問鐵改局是否一定要徵收民地,是否符合土地徵收條例規定,應該符合必要性、合理性跟唯一性,「我們得到的答案是,第一要保證安全。如果要做地下化,現有鐵路要維持營運,現在有兩三百列列車經過,要維持營運,安全性不容忽視;此外還要做古蹟維護,加上施工時程跟經費,綜合性考量以後,才做成這項決定。」

鐵改局認為,工程變更不但能達到安全、減少半年工期,還能降低交通衝擊,具備公共利益。但陳致曉質疑,以前鐵改局提出的工程方案,也可以保障古蹟。他認為,保存古蹟和鐵路地下化可以雙贏,台南市政府和鐵改局,應該研擬出對居民影響最小的工程方案。

從2012年起,他們四處抗爭,終於獲得台南市政府同意暫緩徵收程序,決定邀請台南地區相關教授專家,組成工程技術論壇,針對工法進行討論,「如果這方案是唯一的,會希望工程建設如期地推下去。如果有更好的方案,我們也不排除改變的可能。」張政源說。

為了保留家園,居民主動出擊,透過大地工程師王偉民的協助,發現就算採取變更後的明挖覆蓋工法,鐵路依然可以在現行鐵道底下做地下化,而且保證安全。

鐵改局的構想,是把現在的鐵軌,當成地下化工程時的臨時軌,所以必須徵收東移後的土地以施做永久軌。王偉民的概念恰好相反,是徵用東邊的土地施作臨時軌,等到現有軌道的永久軌第一層施作完畢以後,鐵路就可以恢復營運,工期大約3年,徵用的土地就可以還給居民,重新蓋房子。

針對鐵改局擔憂的安全問題,王偉民也同意會有疑慮。「因為台南市都是沙土層,一變位,火車可能會出問題,但如果直接用鋼筋混凝土的RC結構,就完全不會變位了。」值得注意的是,由於原有鐵軌西側,還有公有道路,如果採取王偉民的方案,徵用的土地面積還可以大幅降低。

根據土地徵收條例規定,徵收人民土地,必須符合公益性、必要性、最後手段等原則,陳致曉認為,「市政府不該只討論工程技術問題,還有很多問題要討論,比方說,為什麼一定要徵收那麼多土地,徵收這些土地到底有沒有必要性,有沒有公益性、有沒有違反人權,創造出來的利益,未來市政府要分配給誰,這些都是要把土地交出來的人,應該知道的。」

「賴清德、毛治國,不要拆我家;反對鐵路東移、擴大徵收違憲!」2月3日,台南市東區居民長途跋涉,來到首都陳情。不久前,居民收到台南市政府的開會通知,發現市政府還是將討論焦點鎖定在工程層面;不僅如此,台南市政府只開放五位居民推派的專家參與,加上會議主題、開會時間,都沒有和居民事先討論,居民蔡佳玲哭著說:「我們很擔心他們是不是就這樣把我們硬逼上去。鐵路沿線407戶,都是住人的,不是空地。就像魚缸的魚,你把牠拿起來,是會死掉的。老人家怎麼禁得起這種驚嚇!」

帶著眼淚,高聲吶喊,被徵收戶舉著布條,從台北車站一路遊行到凱道。台南市政府的工程技術論壇,究竟能不能弭平爭議?

這場工程論壇,邀請超過五十位工程專家,來評估鐵改局和自救會的方案。自救會和鐵改局對於安全問題,沒有達成共識。鐵改局副局長周永暉進一步強調,如果要採用王偉民的工程方案,臨時軌必須緊鄰西側,為了讓居民通行,必須另外徵地留設巷道、還要增設限高的平交道,對交通恐怕造成衝擊。

王偉民反駁:「如果一棟房子已經被拆掉三分之二,這個房子還需要消防跟通道嗎?此外有些房子前面就有巷道,也不一定要全部擴增巷道。考量消防安全的不足很合理,但臨時道路的設與不設,不是非有不可。而是後面的巷道寬度夠不夠消防,以及有沒有跟主要幹道聯繫。」

儘管王偉民針對鐵改局的疑慮提出駁斥,周永暉仍說:「工程要怎麼確保百分之一百,是最關鍵的,如果無法確保百分之百安全、維持營運,還有交通維持,其實是沒辦法繼續推動的。」

也有與會的工程專家委婉地說,「其實技術沒有什麼困難。自救會採用的工程設計基礎,基本上採用的是鐵工局的版本,雙方應該可以坐下來談,技術問題很好解決。」

與會專家提出的意見,顯示鐵改局的工程方案,還有調整空間,鐵路地下化,不是零和遊戲。王偉民進一步提醒:「台灣進行地下工程這麼多年來,既有的技術都不是新東西。目前最大差別,在於我們提出的方案,不必徵收民地,只需徵用。而且百姓願意提供,這對工程是無比的好處。台北的文林苑到現在沒辦法動工,是因為有人抗爭,有人抗爭的工程,絕對是不好玩的。」

台南市長賴清德承諾,他會在有充分資訊的情況下,才做決定。這項承諾,似乎為被徵收戶帶來一道曙光,但地政學者徐世榮提醒,這次的論壇形式,只鎖定在工程技術上,缺乏其他面向的討論,恐怕難以確認公共利益,保障居民權益。

律師詹順貴強調,台南鐵路地下化爭議,如果處理得當,可以做為政府處理徵收爭議的範例,「賴市長應該做示範給中央看,舉辦聽證,透過聽證把一些爭點歸納。雙方可以就爭點去做攻防,做完整辯論,唯有這樣,是非對錯、有理無理,什麼比較符合公共利益的最佳可行方案,才會比較清楚。」

象徵希望、春暖花開的三月,即將來臨。但三月同時也是鐵改局,原本預計開始施工的月份。台南市鐵路地下化的紛擾,能不能在這個希望的季節塵埃落定?端看執政者能不能突破舊思維,和居民一起完成共同夢想的政策。

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關鍵字
台鐵, 地下化, 徵收, 自救會, 都市計畫, 王偉民, 工程技術論壇, 古蹟, 陳致曉

切割台南市區都市發展的鐵路,終於要地下化了。這是居民期待二十多年的政策,但2012年的秋天開始,鐵軌旁,卻悄悄地掛起了無數的抗爭布條…

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採訪/撰稿 胡慕情
攝影 張光宗 陳慶鍾,剪輯 張光宗

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