國土計畫

農地上長營地

農地上長營地

摘要
露營業帶動地方發展,但合法業者卻少之又少,業者想要依循合法的途徑來申請露營場,地方及中央卻沒有明確的法條來規範,讓大家無所適從。

泰雅族全職農民黃碧玉,年輕時離開部落,十多年前,決定與兒子返鄉定居,靠老本行採桂竹筍過活,兼種梅子、李子貼補家用。她說,做農看天吃飯,收入不穩定,總希望生活能好過些,三年多前看到露營熱潮漸漸興起,她決定賭上一把。

記者問,做露營區要投資, 不會怕嗎?她說很怕,「家當全部都下去了, 不夠的要跟人家借,每個月要付一萬五千多,要付三年。」

務農仰賴土地,改做露營場一樣不能脫離土地,她順地勢把農地規劃成三處營地,砍掉部分桂竹林,種上草皮。為滿足客人需求,建置了洗手台、廁所衛浴等設施。

面對這半年來,外界質疑建露營場的營主,為了賺錢不惜砍樹、破壞水土保持,黃碧玉表示,大家只是把農地整理一下,並沒有破壞。不過她很擔心,投資前不知道設露營場要申請,很怕政府會一聲令下、不准經營。她最近因此心情低落,畢竟成本還沒辦法回收。 

黃碧玉的露營場位於苗栗縣泰安鄉大興村,當地有近四十處營地,全台密度數一數二,多數營主跟她一樣,將原住民保留地上的農牧用地,改做露營區。如果天候好,露營場一個月營業額,從數萬元到十幾萬元不等,比起採收一甲地的桂竹筍,一整年只能收入十五萬元、平均一個月一萬出頭,要好上許多,而相較開民宿,露營區要投入的硬體成本門檻較低,因而吸引不少當地人投入。

苗栗縣觀光休閒產業暨策略聯盟總幹事簡賢福指出,露營產業低密度開發,建物也少,頂多就是營本部跟衛浴設備,當地人經營露營業,不圖賺大錢,只是想彌補經濟缺憾。

退休後回鄉的簡賢福,也開起露營場,他強調,當地山林早從日治時代就已經開墾成梯田,一開始先種小米、玉米,後來又改種果樹、生薑等,他們只是把小梯田整併成大梯田,並沒有大肆開發、更遑論將山林削皮。他告訴記者,其實當地派出所查得很嚴,只要出現怪手,又拿不出公文,整地器具會被查扣。

根據泰安鄉公所統計,2014年以前,泰安鄉只有三、四家露營場,到了2017年,已經有107家,三年間數量成長約三十倍,露營業蓬勃發展,的確為當地帶來更多工作機會。鄉公所秘書陳信達就表示,鄉內農業產值因此成長三到五倍,也吸引不少年輕人回鄉,大約造就四、五百人次的就業機會。

儘管露營業帶動地方發展,合法業者卻少之又少,農牧用地上想設置露營場,須依「休閒農業輔導管理辦法」,申請休閒農場許可登記證,沒先申請,就直接蓋露營場,並不合法。三月底在立法院舉行的一場公聽會上,有民宿業者表示,如果有人願意協助變更地目,轉變成遊憩用地,違法問題便可迎刃而解。 

不過變更地目得經過申請,目前除了丙種建地跟遊憩用地,可以直接蓋露營場,如果設在農牧用地上,農委會在公聽會表態,不能偏離農業發展條例母法精神,就是要落實農地農用,另外農業用地面積不能低於九成。此外,露營設施面積不能超過兩成,算一算農地面積至少要是營地的四倍大。

由於原保地上多數農牧用地代代相傳,土地取得成本遠比建地與遊憩用地低,因此多數露營場都選擇蓋在農牧用地上,交通部觀光局彙整各部會清查的資料指出,全台位於農牧與林業用地的露營場,有1288處,合格的只有31處,高達九成八違法經營。農委會表示,沒有申請休閒農場就蓋露營場,涉違反農發條例,恐怕會處六萬元以上、三十萬元以下罰鍰。

苗栗縣觀光休閒產業暨策略聯盟指出,休閒農場的基本門檻0.5公頃、大約五分地,但大興村多數露營場只有三、四分地大,根本連提出申請的資格都不符,聯盟也坦言,法令這麼嚴格,他們想合法也難。

不管是農地,還是營地,大興村泰雅族原住民認為,都是靠土地安身立命。面對露營區難以合法,居民尋求協助解套,希望原鄉找到一條轉型活路,政府別讓此路不通。不過農地變營地雖然土地還在,但不以農業生產為優先,已違背當初立法保護農地的用意,外界擔心,是不是也會讓農地最基本的價值,跟著流失。

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露營, 國土計畫

 

露營業帶動地方發展,但合法業者卻少之又少,業者想要依循合法的途徑來申請露營場,地方及中央卻沒有明確的法條來規範,讓大家無所適從。

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採訪/撰稿 林靜梅
攝影 許中熹 郭俊麟,剪輯 許中熹

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國土計畫大挑戰

摘要
國土計畫法在2016年通過,其中全國國土規劃由營建署修訂,但是內容一直存在爭議。一部國土計畫,政府想重建國土秩序,環保團體想搶救生活環境,開發單位又有不同計算,面對不同價值挑戰,將變成什麼模樣?

國土計畫目標成為釐清土地使用爭議,提供依循的規範。在計畫草案中,將土地依照不同功能,分成農業發展地區、城鄉發展地區、國土保育地區、海洋資源地區。並在四大分區中,規範不同分類,目的是取代過去繁複的土地分區。

整個計畫的修訂程序,規範先修訂全國國土計畫,再修訂直轄市、地方縣市的國土計畫。土地學者戴秀雄指出,修訂中的國土計畫,最大的效用,是可以成為一種框架,限制過去地方都市計畫過度浮濫的問題。

計畫修訂,如何劃分,各方都有不同期待。爭議為何?我們逐一檢視探討。

高雄路竹,兩棟違法工廠正遭到強制拆除,因為工廠建在農地,違反農地農用規範。目前政府在各地執行農地上違法工廠的拆除工作,標準是以2016年政府更替後,新建設或興建中的違法工廠,作為拆除目標。

違法工廠占據農地的案例,成為國土計畫的農業發展區中,最具爭議的核心。農業發展區分為三類,第一類是最受保護的優良農地,第二類是良好農地,第三類是坡地農業。目前有十二萬間違法工廠占據農地。地球公民基金會吳其融表示,政府應該透過國土計畫,確保農業發展地區,全面清理違法農舍、工廠的問題。

依照農委會所做的全國農地普查,以糧食安全為標準,計算出全國農地,應該有80萬公頃左右的保護面積。環保團體認為,第一類農地保護,應該有90多萬公頃,不應只劃設80萬公頃,並且擔憂第二、三類農地的放寬,會加速農地損失。

在台南,曾文溪河岸都是綠色農地,卻相當突兀出現了一片灰色土地,成為廢棄物處理場。台南社大黃煥彰老師調查發現,農地裡的工廠,竟是一座合法的小型工業區。農地裡的工業區,呈現過去工業區浮濫設立的問題,正是失去國土計畫管制下,土地失序的現象。

國土計畫中,城鄉發展區分成三類,第一級是城鄉地區,第二類是工業區與重大建設,第三類是原住民居住的鄉村區。針對工業區土地面積,環保團體希望政府能對工業區土地,進行完整盤點,提出上限,不應浮濫或過度開發。工業局表示,工業發展是產業需求,未來將依照相關法令,做出適當調整。

另外在國土計畫中,許多土地將會做出調整,部分土地開發業或營建業者,關心重劃後造成損失,政府有何補償機制。土地學者戴秀雄表示「這個版本國土法過的時候,有兩個處理措施,一種是就是讓你繼續使用,一種是地方政府,可以下令拆遷,限期改善,如果地方政府做出這個要求時,就是國家要補償。」

一群新竹媽媽利用假日時間,舉辦行動劇,表達新竹飲用水源,遭到垃圾場等污染的問題。新竹媽媽陳翠琴表示,希望透過國土規劃,管制水源保護區。

國土保育區,分成三類,第一類是最受保護的野生動物保護區、國際重要濕地等,第二類是地質敏感區、水源水質保護區等,第三類是國家公園。環境團體認為,水源水質保護區,不應放在第二類。環保人士陳椒華以許多低海拔攔河堰和水庫為例,說明水質都已經污染,政府必須將水源保護區列入國土保育區第一級管制。

但是將水源水質保護區,放入國土保護第一類,限縮開發與農業使用,將產生極大爭議,營建署表示,「如果仔細來看這版國土計畫,我們把它界定的更嚴謹,屬於哪個核心地區,包括水庫取水範圍,當然不用講。上游一定範圍,這個部分都列為禁止的,而且要做為第一級的國土保育地區,其他部分,會把它列入二級。」

對於水源保護區分類和劃設範圍,目前都還是有爭議,讓新竹媽媽陳翠琴淚灑審議會場,她說,「對你們而言是一句話而已,對我們而言,是五十萬人在喝這樣的水,我覺得大家立法時真的要想好,我們喝的水,就是這樣被立法出來的。」

國土保育爭議,不只在山坡保護,海邊也引發強力抗爭。在七股海岸線上,有著無數魚塭與廢棄鹽田,加上廣大海岸灘地,目前政府劃入國土保育區。台南市議員陳朝來展示許多抗爭照片,表達將台南海岸劃入國土保育與海洋資源區,嚴重影響地方發展。

陳朝來強調,必須保留地方居民的生活與發展權益,不能全數劃入國土保育與海洋資源區。針對海岸線的保護與利用,營建署表示,國土保育不是完全禁絕利用,都有適應當地文化的調整。

桃園觀塘工業港區設置第三天然氣接收站,可能危及藻礁、柴山多杯孔珊瑚生態,在環保署環差審查時,組成專家小組前往現地勘查。桃園在地聯盟潘忠政指出,國土規劃中的海洋資源區保護海洋環境,卻在桃園海岸劃出開發區。

海洋資源地區分稱三類,第一類是各類保護、保育區,第二類是可利用或通行海域,第三類是未規劃使用海域。環境人士以雲林、彰化海岸為例,表示過去填海造陸的高度開發,已經造成危害。海洋學者陳昭倫則強調,在氣候變遷的環境下,海岸上面的國土規劃,不管是對海岸的侵蝕,颱風的影響,都要考慮到。

面對種種爭議,環保團體要求國土計畫必須進行政策環評,但是內政部次長林慈玲表示,國土計畫審議過程,召開了許多公聽會,應該已經達成充分溝通。

整個計畫修訂至今,爭議不斷。土地學者戴秀雄參與審議,表達國土計畫是大面積管制,最怕許多例外,讓完整管制破碎化。目前整個計畫已送往行政院做最後審議,一旦頒布,就將進行地方縣市國土計畫審查,戴秀雄擔心,各種選舉與地方利益的考量,才是考驗時刻。

一部國土計畫,帶有許多期待,可以重建土地秩序,挽救惡化環境,或是可以違法就地合法,但是面對不同期待,相互角力。未來,地方制訂縣市國土計畫,實際劃設分區面積,面對各種現實與利益問題,能不能完好規劃,解決台灣土地失序問題,仍是國土計畫的大挑戰。

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國土計畫法在2016年通過,規範完成全國與縣市國土規劃,其中全國國土規劃由營建署修訂,但是內容一直存在爭議。一部國土計畫,政府想重建國土秩序,環保團體想搶救生活環境,開發單位又有不同計算,面對不同價值挑戰,將變成什麼模樣?

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採訪/撰稿 郭志榮
攝影 陳忠峰 鄭嘉明,剪輯 陳忠峰

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相思寮,救命!

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在高度爭議下,營建署的區域計畫委員會,通過了中科四期的土地變更案,對住在二林園區預定地上的相思寮居民來說,他們的生存從此備受威脅,因為他們房子、農地,都得要被徵收…

採訪/撰稿 陳佳珣
攝影/剪輯 張光宗

什麼原因,讓一群七、八十歲的阿公、阿嬤出現在抗爭場合,答案很簡單,為了保護自己的家園。在中科四期落腳彰化縣二林鎮後,住在預定地上的相思寮居民,難道就只有被強制徵收的命運嗎?還是,有轉圜的空間?

在高度爭議下,營建署區域計畫委員會,以125表決通過中科四期的土地變更案,政府的意志其實左右區委會的決議,政府機關代表有10席的優勢。而對住在二林園區預定地上的相思寮居民來說,他們的生存面臨威脅,因為房子、農地都要被徵收。

相思寮是一個被台糖甘蔗園圍繞的小村落,二十幾戶民家,歷史久的在這裡落地生根超過百年,短一點的也住了三、四十年,聚落裡的建築充分體現了,早期農村生活的艱苦。

從竹管仔厝到現在住的磚仔厝,蓋一間房子,對收入微薄的農民來說,是很不容易的。政府以公告現值加四成徵收,再加上地上物的補償,這些錢拿來買間透天厝還要再貸款,更不用奢望自己買土地、蓋房子。

鄉下人就靠老農年金和農地耕作的微薄收入過日子,政府卻要把他的所有全都剝奪,居民的生活將頓失依靠。居民楊玉洲表示,不願意搬家,政府如果要來拆他的房子,死也會跟他拚,只為了生存。

台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示,把弱勢民眾所有的家當拿走,轉化滿足企業財團口袋裡微薄的東西,這是不公不義的。

憲法雖然保障人民的財產權,但政府卻挾國家機器,以低廉的價格強取民地。土地徵收條例中,政府徵收土地必須先和地主協議價購,但協議價購根本流於形式,協議價購的價格,仍是強制徵收的價格。

從環保署陳情到營建署,相思寮居民的身影也出現在一年一次的「秋鬥」工運場合。居民楊玉洲表示,政府搶土地房子,要把他們趕走,這樣抄家滅族的事,不站出來發聲也不行,希望大家支持,協助解決難關,務農的人也不知道有什麼方法。 

二林這片土地適不適蓋科學園區,應該回到它在台灣國土的定位來看。在中科四期所徵收的農地上,種植了稻米、蔬菜、葡萄等各種農作物,有26公頃是特定農業區,也就是非常優質的農地,在農委會委託彰化縣政府所做的「彰化縣農地資源空間規劃」中,二林鎮的農地可釋出的空間是零,農地品質之好,由此可見。

而且環評過程中,抗議民眾一再提到,二林有嚴重的地層下陷問題,彰化縣的水資源也相當匱乏,從農地、水資源與地層下陷的爭議,回頭檢視科學園區的遴選方式,環境條件只佔28.75%的比重。台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示,這不是土地的適宜性分析,而是發展的適宜性分析。因開發潛力、開發執行和綜合評比佔 71.25%

區域計畫委員會詹順貴委員表示,當初在會議中,辯論攻防最激烈的其中之一,是區域位適宜性,選二林對不對,除了徵收相思寮私有土地之外,二林位在台灣農業生產中心,對週邊稻米、蔬果、酪農的影響,中科完全講不清楚。

最令人無法置信的是,在科學園區遴選的指標中,與上位計畫的指導契合性只佔2.34%。國土計畫是台灣土地使用的百年大計,在彰化縣綜合發展計畫中,二林的定位是文教特區、優質生活區、濱海生態農業休閒遊憩帶以及生物科技產業,而更上位的中部區域計畫裡,從彰化縣南邊的鄉鎮到雲林縣,定位為農業黃金走廊,也就是二林所在的地方,但農業發展的定位,卻在去年被移除。

區委會的委員詹順貴表示,這是非常荒謬的,國土計畫法是百年長遠之計,且有相對的高度,它是引導約束國家發展模式,攸關下一個世代、下下個世代,共同發展的需要,但卻在開發專章開後門,國土計畫容許各部門的開發計畫任意變更國土計畫。

相思寮人心惶惶,但中科管理局在園區內,有蓋園區員工住宅,卻不願意配售給相思寮居民,讓區委會的委員相當氣憤。詹順貴表示,區委會裡,甚至連官方代表都主動提出,把這些住宅區拿來安置居民,把他們配售到伸港,離原來生活的地方太遠,但中科管理局強硬拒絕,當天會議主席生氣,直接裁示,將住宅區配售給當地居民,但中科管理局、彰化縣政府並不把這當一回事,中科管理局的心態、彰化縣政府作為地方父母官,這樣欺負自己的縣民,真的非常不可思議。

夜晚,在三合院的門口空地,台灣科技產業的受害者現身說法,也鼓勵相思寮為家園繼續奮戰。新埔愛鄉協會理事長陳金進表示,中科四期開發面積大,相思寮所佔的面積很小,「保留」下來是可能的,基於人道考量,有權利的人和有錢的人,應該對環境和人,稍微謙虛一點,而要他們謙虛,居民有所堅持。

中科四期動土典禮熱鬧非凡,總統馬英九和行政院長吳敦義親自蒞臨。為避免抗爭場面發生,在警方協調下,相思寮居民可以派十名代表進會場向總統陳情。但等了又等,始終沒有動靜,於是在會場後面舉起白布條抗議,卻遭到維安人員阻擋隔離。

典禮結束,民眾大喊「總統不要走」,但在一群攝影機的追隨下,馬總統離去。楊玉洲表示,非常失望,政府根本看不起百姓,哭有用嗎?他也聽不到,回去享受啦! 

彰化環保聯盟蔡嘉陽表示,農地持續流失,台灣發展可以在某區塊,才能把污染集中管理,現在這種遍地開花,到處污染農漁產業、消耗水資源及自然資源, 大家為什麼不檢討,難道不能塑造優質的農漁業,不也是一種優質的產業嗎?

永續發展不應淪為口號,它是奠基於台灣國土的本質,擬定出發展的方向,從而落實在各部門的政策中,錯亂的國土使用,全民都要為此付出代價。至於弱勢的相思寮居民,國科會不該是將他們推往社會更邊緣的劊子手,人存在的價值,應該獲得基本的尊重!


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土地徵收, 地層下陷, 廖本全, 國土計畫, 中科管理局, 相思寮, 科學園區

在高度爭議下,營建署的區域計畫委員會,通過了中科四期的土地變更案,對住在二林園區預定地上的相思寮居民來說,他們的生存從此備受威脅,因為他們房子、農地,都得要被徵收…

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WTO來了

WTO來了

摘要
台灣加入WTO對農業部門產生的衝擊,不僅與農業部門因應農產品進口的策略有關,也同時涉及國土如何規劃的問題。高山農業政策在這波衝擊中如何定位,既對高山農戶的生計有舉足輕重的影響,亦對台灣山野的地景有至為關鍵的決定。

不過,WTO尚未正式壓境,台灣卻已數度因颱風而受到史無前例的重創。八五年賀伯颱風在六小時內造成一千億的損失;今年象神颱風帶來的豪雨更奪走了六十多條人命。

涵養水分的森林正逐步地減少中,水土保持機能受損,全島居民卻必須共同承受因生態破壞所導致的災難。

高山農業常是許多人眼中的環保殺手,然而當國家缺乏適當的發展政策,一味以「開發至上」的原則來面對各種資源時,當政黨以已開發產業道路來換取山區居民的選票時,我們不應怪罪從事高山農業的農民,因為我們缺乏有遠見和責任的政府。我們需要的不只是以經濟發展為依歸的國土開發計畫,而是以島嶼生命為關注的國土規劃藍圖。

台灣加入WTO,讓我們的政府在經貿的層面思考因應之道的同時,也有機會從島嶼延續的視角,去省思我們對待土地的方式。

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WTO, 高山農業, 颱風, 國土計畫, 水土保持, 國土規劃

台灣加入WTO對農業部門產生的衝擊,不僅與農業部門因應農產品進口的策略有關,也同時涉及國土如何規劃的問題。高山農業政策在這波衝擊中如何定位,既對高山農戶的生計有舉足輕重的影響,亦對台灣山野的地景有至為關鍵的決定。

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