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清境,奇蹟之後


清境,奇蹟之後

摘要: 
位在海拔1500公尺的高度,清境成為山間奇蹟,民宿業者積極打造山中亮點,卻在過程中,沾上違法污點,農牧用地上,違法農舍比例高達九成五,現況失控,如何找出路?


採訪/撰稿 陳佳利
攝影/剪輯 葉鎮中

每年吸引超過一百萬旅遊人次,清境,幻化成台灣最華麗的山村。出生在清境的魯先生與同村好友,收集了許多老照片,把社區的康樂室轉變成故事屋,訴說清境長達五十年的蛻變。

民宿業者魯先生說,日治時期,這一帶是立鷹牧場,民國50年,退輔會跟縣政府買下牧場,安置父親和一群從泰北邊區撤台的義胞。那時候叫見晴農場,後來改名清境農場,輔導義胞種植溫帶作物,自立更生。


民國71年,當時行政院長孫運璿指示清境農場轉型觀光。民國74年,退輔會的清境國民賓館正式營運,成為清境地區第一家旅社,帶頭發展。而50年代配置給滇緬義胞的110公頃土地,在民國81年放領,可以自由買賣,開啟了清境另一波移民潮。民國88年,九二一地震,中橫台8線中斷,台14甲線成為重要道路,加上民國90年底,民宿管理辦法公布,開放申請。十年之間,沿著台14甲,出現了一百多家民宿。

民宿業者馬小姐說,小時候整座山都在種蔬菜水果,這幾年做民宿,各家民宿都會種植大量樹木,對環境來講反而比較好。

發展觀光,清境急著向前衝,由於這裡屬於非都市土地,按照使用管制規則,在農牧用地上,二分半的農地可以興建兩層樓,共150坪樓地板面積的農舍。但符合規定的只有五家,高達九成五的民宿違法擴建,當中有許多是在取得建照與建築使用執照之後,才新增的違章建築。


違法情形存在十多年,眼看著情況失控,民國100年,南投地檢署展開清查竊佔國有地與違反水保法的民宿,第一波已經起訴十二家業者,兩家業者佔用國有地判刑確定,業者已經自行拆除。

同時,為了讓清境風景特定區計畫核定之前,不再有新違章建築產生,南投縣府在民國1015月,公告停發建築執照,為期兩年,期間違反規定者,即報即拆。目前已拆除了十一件。五月預定再拆除兩家違法民宿,其中一家沒有建照、使用執照與民宿登記,另外一家位在未編訂土地上,未編定視同林地,不可建築農舍,兩家民宿都必須整棟拆除。


南投縣政府清查,目前一百多家民宿的總樓地板面積,有十一萬多平方公尺,如果按造非都市土地的農牧用地建蔽率10%、容積率20%的規定,有七萬多平方公尺的違章面積,必需拆除。經營民宿十多年的施先生,期待政府能輔導業者合法化。「既然已經是知名風景區,就應該給它名分,應該把清境規劃成風景特定區,建蔽率跟容積率能夠提高,讓目前有部分違建的人,能夠去補照。」

南投縣政府提出「清境風景特定區計畫」,訂定開發總量。在計畫中,將目前民宿集中的區域劃為風景區,依法建蔽率將增為20%,容積率上限為60%,需拆除的面積,降為3.4萬平方公尺。南投縣政府建設處長曾隆仁表示,假如維持非都,現有的農牧用地還有幾百公頃,都可以合法申請農舍。舊有違章都要拆成合法面積,拆除面積很大,對業者衝擊強烈,對水土保持也不一定有幫助。


如果過去能落實非都市土地使用管制規則、水保法與山坡地開發建築管理辦法,清境現在會是什麼模樣?

位在高山,每年都要面對颱風與地震,清境與其他山區一樣有地質風險。今年331日,經濟部地質調查所公布南投縣地質敏感區,總面積10.13平方公里。目前清境地區有六成左右,位在山崩與地滑、地質敏感區,區內有多處順向坡與曾經發生山崩的地方。中央地質調查所長江崇榮強調,按照地質法第六條,經濟部公告地質敏感區之後,目的事業主管機關須把地質敏感區的相關資料,納入土地使用規劃。

423,內政部區委會針對清境風景特定區計畫,進行第二次專案小組審查。會中地調所代表提出,清境的地質特性,坡度陡,位處板岩地帶,地質破碎,還有向源侵蝕現象,在南投縣府規劃的風景區範圍中,有些地方坡度超過55%,建議南投縣府調整分區。

「假設沒有這麼多的違法土地使用與違章建築行為,請問會擬定這個風景特定區計畫嗎?這個案子要讓這些違法行為就地合法。」文化大學教授楊重信強烈質疑劃設目的。


南投縣政府代表回應,不是要就地合法,而是尊重現況,思考怎樣有效規範跟處理,希望降低使用強度,搭配各種管制構想,因此需要都市計畫。

台北大學副教授廖本全質疑,過去非都市土地使用管制規則都無法落實,未來的都市計畫能落實嗎?離清境不遠的廬山,已經一路玩到掛,80年代透過劃設風景特定區,爭取讓保護區、行水區上面的旅館住宅,通通合法,最後政府管不了的,靠颱風來處理,下一個廬山在哪裡?恐怕就在清境。

 相隔一週,清境風景特定區計畫進行政策評估,會議主席葉欣誠裁定,由於計畫內容沒有依地調所公佈的地質敏感資料,重新規劃,將本案退回南投縣政府。


南投縣政府表示將依最新的地質資料,重擬計畫再送審。建設處長曾隆仁表示,等清境風景特定區計畫案通過,會增加建蔽率與容積率,到時業者來補照,會要求全區做地質鑽探與基地安全評估,縣政府也會成立地質安全評估委員會來審查。
 

民宿業者馬小姐期待,政府能夠輔導業者,在傷害最小的情況下,在這邊安身立業,因為大家當初定居在這裡,就是因為愛著清境的環境。 

清境違法民宿長期自由發展的亂象,能否藉由新訂都市計畫來撥亂反正?別忘了,在這些人為訂定的法條之上,還有一道自然法則,身居山間,首重安全。


我們的島【清境,奇蹟之後】

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學科: 
土地開發
縣市: 
  • 南投縣
  • 仁愛鄉
關鍵字: 
高山農業, 都市計畫, 楊重信, 超限利用, 山坡地開發, 廬山, 清境, 觀光, 土石流

位在海拔1500公尺的高度,清境成為山間奇蹟,民宿業者積極打造山中亮點,卻在過程中,沾上違法污點,農牧用地上,違法農舍比例高達九成五,現況失控,如何找出路?

不存在的環評


不存在的環評

摘要: 
今年4月9日,環保署召開中科三期第二階段環境影響評估的範疇界定會議,而且連續排定三天,被農忙中的后里農民質疑,為什麼要這麼急?環評會趕工連開三天,並非沒有前例,不過同一件開發案,要做第三次環境影響評估,不僅在台灣環保史上,是破天荒頭一次,在全世界,大概也不容易找到這樣的例子…


採訪/撰稿 陳慶鍾
攝影/剪輯 陳慶鍾

中部科學園區第三期開發計畫的第一次環評結論,在民國95年審議通過,但被行政法院撤銷,民國99年第二次通過的環評結論,仍在訴訟中,環保署後來卻突然自行廢止了99年的環評,還說服科技部接受二階環評檢驗,為什麼會有這麼大的轉折?

環保署綜計處的說法是,基於尊重最高行政法院102年判字120號判決意旨,所以廢止了99年的審查結論,另外基於信賴保護原則,另訂失效日期,經提環評委員會討論後,決議中科三期開發案應該進行第二階段環境影響評估。

中科管理局副局長陳銘煌則表示,因為考量最高行政法院的見解,最後環保署做成決議應該進入二階,中科管理局當然要配合辦理,也希望透過二階環評,和當地居民和環保團體,充分溝通。


律師蔡雅瀅在會中直言,最高行政法院已經具體指出,99年的環評有非常多違法之處,台北高等行政法院的法官,也在開庭時公開心證,強調一定會撤銷原本的環評結論,此時環保署知道官司即將敗訴,99年環評的合法性有很大爭議,才做出廢止99年環評的處分。蔡律師認為,這是環保署刻意的脫法行為,然後把環評委員捲入法律上非常有爭議的程序裡,所以搶在現在開二階環評,非常不合理。

中科三期開發計畫位在台中市后里區,涵蓋台糖后里農場和七星農場兩塊基地,總面積246.27公頃,以引進光電、半導體及精密機械產業為主。民國95年行政院核定中科三期開發案時,即遭到后里居民嚴正反對。

后里是台灣高級花卉出口歐洲和日本,最重要的產地,也是國內水稻和根莖作物主要產區之一。農民擔心,科學園區不僅搶了農業灌溉用水,所排放的廢水成分不明,難以掌握,還會污染農地。台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全指出,台灣中部區域計畫把后里規劃為優質生活圈,如果中科三期落腳后里,將完全違背國土計畫。

中科三期環評期間,曾發生行政院多次對外指稱「環評是經濟絆腳石」,九位學者專家身分的環評委員更發表共同聲明,指責行政院已經傷害環評會的獨立性。還曾發生當時的行政院副院長蔡英文,打電話給環評委員表示關切,和要求環保署當年4月通過中科三期環評,好讓廠商5月進駐的疑雲,環評之初,就充滿濃濃政治味。

台中市后里區長期以來受到豐興鋼鐵、正隆紙廠和垃圾焚化廠三大污染源的影響,居民全癌發生率,排在全國鄉鎮的前10%,居民血液中戴奧辛濃度抽樣檢查,高達22.1%高於容許值上限,后里居民早就生活在一個高健康風險地區。所以有多位環評委員認為,中科三期開發案應該進入二階環評,做更嚴格的把關。


不過民國95630日的第142次環評大會,從來沒有出席過專案會議的官派委員在大會中現身,化身為支持開發的「鐵票部隊」,會中投票表決,以118有條件通過中科三期開發案,當時專家學者身分的環評委員,有人退席抗議,有人當場請辭。前環評委員李根政說,這樣惡質不尊重專業的審議結果,就是行政院把手伸進環評會的必然結果。

中科三期環評結論的附加條件,是要求中科管理局在營運前,應該提出健康風險評估,送環保署另案審查,對七星基地更進一步設限,如果評估結論對居民健康有長期不利影響,應無條件撤銷。在環境衝擊還沒釐清前,就以附加條件方式包裹過關,中科三期曲折荒謬的環評爭議,從此展開。

中科三期沒有經過二階環評就過關,居民認為違反環評法,向行政法院控告環保署,請求撤銷環評結論。民國99121日最高行政法院判決定讞,撤銷中科三期環評結論。


最高行政法院認為,開發單位沒有採樣與檢測計畫,也沒有考量危害物的加乘效應,無法完整呈現對環境的衝擊,而環評會在沒有健康風險評估情形下,就認定對居民安全沒有重大影響,不用進入二階環評,是違法濫用裁量權。
前環評委員詹順貴表示,廠商已經開工破壞環境,環保署的威信又喪失,等於宣告環境、環保署、廠商與中科管理局皆輸。

環評結論雖然被撤銷,但當時包括面板大廠友達光電,太陽能產業旭能光電等投資廠商,早已取得建照,正在施工建廠中,政府陷入既違法,又失信於民的極度難堪中。


后里居民依環評法14條規定,環評書未經完成審查或認可前,不得為開發之許可,其經許可者無效,要求環保署應命中科三期依法停工。

不過環保署顯然看法不同,主張中科三期開發案已經審查過了,只是後來被撤銷,並非「自始未經完成環評審查」,所以不適用環評法14條的規範,至於停不停工,是目的主管機關的權責,環保署管不著,還在各大報刊登廣告,指最高行政法院的判決是無效用、無意義、破壞環評體制,公然挑戰司法判決。當時的國科會副主委陳正宏也強調,中科不會停工,中科管理局將全力追求通過未來的環評審查。

為了從環評被撤銷的困局中解套,環保署以延續會議名義補作環評,拒絕后里居民進場旁聽,決議另行召開健康風險評估專家會議,把之前的環評漏洞補起來。但是對於中科三期環評被撤銷,仍繼續施工,后里居民向行政法院申請假處分,要求環保署逕命國科會,在重新通過環評審查結論前,停止現有的開發行為。

民國99730,台北高等行政法院同意居民的申請,裁定中科三期開發許可應該停止執行,同時環保署必須直接命令中科管理局,自即日起停止實施開發行為。后里農民王婉盈掉下眼淚說,這是農民遲來的正義。但是后里農民主張的正義,真的來了嗎?

行政部門的反撲逐步展開,環保署表示會轉知開發單位中科管理局停工,但嚴詞批評法院這項裁定,是國家災難。開發單位和經濟部門話講更白,當時國科會副主委周景揚說,制度不妥導致廠商無辜受害,後續相關賠償將由全民埋單,造成雙輸局面。前經濟部長施顏祥表示,這項裁定對科技產業的招商引資,會有很大的不利影響。當時的行政院長吳敦義也強調,已經投產的企業,不會遭受停止生產的狀況。

台北高等行政法院這項假處分裁定,意外造成司法和行政權間的對壘。就在前行政院長吳敦義強調,廠商投產不受影響的隔天,備受行政部門指責「破壞環評體制」、「是國家災難」的行政法院,打破法官不語原則,史無前例發布新聞稿聲明,應停止的中科三期開發行為,依法包括施工及營運。


環評被撤銷還被勒令停止施工營運,行政院開始啟動跨部會的反制行動,首先提出抗告,尋求停損點。接著在法務部背書下,中科管理局提出「停工不停產」的對策,已經完成超過80%的公共工程,雖然依法停工,但主張假處分的適用對象,不及中科管理局之外的第三人,所以廠商沒有停工與否的問題。

甚至總統馬英九也在第七屆全國工業發展會議中,對中科三期這個還在上訴的個案表態,他說面對一個違法的行政處分,法官有時候為了公共利益,不能撤銷,因為大法官解釋中也強調,信賴保護是法治國非常重要的法律。馬總統將廠商利益和公共利益畫上等號,質疑行政法院撤銷環評的適法性,遭到法界質疑,有違憲政體制。

行政院一方面切割開發單位和廠商的身分,迴避要求停工的假處分,另一方面環保署排定連續三天的議程,加緊環評腳步,希望盡速產生新的環評結論,從被撤銷的判決中脫身。前行政院長吳敦義說,如果順利通過環評,台北高等行政法院貼的暫停施工的符咒,就可以完全拿掉。


中科管理局委託中國醫藥大學所做的健康風險評估出爐,在沒有加計環境背景值的情況下,中國醫藥大學教授許惠悰說,總增額的致癌風險大小在2.00*10-7,評估結果低於可忽略的風險,最後在多位專家質疑聲中,通過審查。

民國99831,后里居民在大雨中舉著停工、停審的抗議旗幟,依然被拒馬阻隔在第197次環評大會議場之外,依據健康風險評估專家會議的審查結果,中科三期開發案再度不需要經過二階環評,以有條件通過的方式,闖過關卡。

后里居民再度提出撤銷民國99年環評結論,以及停止執行相關許可的行政訴訟。一審雖然敗訴,但在上訴最高行政法院時獲得翻案。最高行政法院認為,環保署沒有考量原有污染的健康風險,以舊的環境檢測數據匆促審查,而且沒有停止開發,可能已經造成「既有實害」,以要求履行附加條件方式認定不用進入二階環評,是倒果為因的作法,裁定發回更審。 


后里居民花了八年青春,才回到中科三期應進入二階環評的原點,但是廠商早已進駐營運,污染每天在進行,環境背景值不停的改變惡化中,環境影響評估要如何進行?后里農民王婉盈說,七星基地已經完工了92%,如果沒有停工就在審查,這些高科技所排的廢水、空氣,就變成實質傷害,質疑現在的二階環評,有什麼意義?

律師林三加質疑,同時施工營運然後邊審環評,它的結果是什麼?台北高等行政法院的法官曾直言,那就是假定環評一定要通過,如果這個環評會議是一定要讓開發案過關,就是假環評。 

八年來,后里居民和政府打了二十多場官司,如今中科三期的環評,第一次被行政法院撤銷,環保署又自行廢止了第二次,后里居民的堅持讓人嘆為觀止,但是持續在法院中拼搏,既不是政府期盼,也不是后里居民所樂見,后里農民王婉盈表示已提出和解,希望法院能針對居民提出的和解條件做協商,中科副局長陳銘煌也表示,願意進行和解。王婉盈強調,后里居民仍然全力爭取,希望中科三期七星基地,停產撤銷。

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今年49日,環保署召開中科三期第二階段環境影響評估的範疇界定會議,而且連續排定三天,被農忙中的后里農民質疑,為什麼要這麼急?環評會趕工連開三天,並非沒有前例,不過同一件開發案,要做第三次環境影響評估,不僅在台灣環保史上,是破天荒頭一次,在全世界大概也不容易找到這樣的例子…